Что следует учитывать при выборе способа прогнозирования

Выбор способа прогнозирования финансовых потребностей в каждом конкретном случае должен осуществляться отдельно в зависимости от:

степени изменчивости внешней среды предприятия: стабильности объемов пассажирских перевозок, цен на топливо и электроэнергию, на материалы и т.п.;

степени изменчивости внутренней среды предприятия: темпов ввода и выбытия основных средств и т.д.;

степени достоверности каждого из видов исходной информации (фактические показатели деятельности предприятия, среднеотраслевые показатели);

наличия необходимых кадровых ресурсов, поскольку использование различных методов требует разных затрат времени и разного уровня квалификации персонала предприятия и регулирующего органа.

Для прогнозирования различных составляющих финансовых потребностей могут использоваться различные способы в зависимости от того, в какой степени решения руководства предприятия или регулирующего органа могут повлиять на величину финансовых потребностей.

Некоторые финансовые потребности целиком обусловлены технологией или ранее принятыми решениями (например, потребности в финансировании затрат на материалы, топливо, погашении ранее полученных кредитов и процентов по ним и др.). По всей видимости, к этой группе можно также отнести инвестиции в восстановление основных средств (если такие инвестиции не приводят к повышению эффективности работы или увеличению производственных мощностей). В большинстве случаев оптимальным способом прогнозирования таких финансовых потребностей является метод, основанный на прошлых фактических показателях рассматриваемого предприятия с учетом тенденций их изменения.

Величина других финансовых потребностей может меняться в зависимости от решения руководства предприятия или регулирующего органа ? это, например, касается инвестиций в повышение эффективности производства и эффекта от них. Для прогнозирования таких финансовых потребностей предпочтительнее всего использовать расчеты "с нуля".

Дебиторская задолженность

Анализируются размер, динамика дебиторской задолженности по категориям потребителей, а также наличие и доля просроченной дебиторской задолженности. Динамика дебиторской задолженности анализируется в сравнении с выручкой, для чего используется такой показатель, как средний срок оборачиваемости дебиторской задолженности. Он рассчитывается по следующей формуле: дебиторская задолженность / выручка • длительность анализируемого периода (дней).

Рост среднего срока оборачиваемости дебиторской задолженности свидетельствует об ухудшении финансового состояния предприятия. Причинами такого ухудшения могут быть как неэффективность финансового менеджмента МУП, так и неспособность потребителей своевременно и полностью оплачивать услуги. В случае неблагоприятной структуры и динамики дебиторской задолженности собственник МУП может потребовать от руководителя отчета о мероприятиях по сокращению дебиторской задолженности. В то же время опережающий рост дебиторской задолженности (в том числе просроченной) определенной категории потребителей по сравнению с ростом выручки является признаком нежелательности повышения тарифов для соответствующей категории потребителей. Если имеет место значительная дебиторская задолженность муниципалитета перед муниципальным предприятием, то может быть принято решение о проведении взаимозачетов либо об изыскании внутренних резервов бюджета.

Для чего это нужно

Обычно считают, что предприятие заинтересовано в максимальном увеличении тарифа. На самом деле это не вполне верно, так как при чрезмерно высоком тарифе население окажется не в состоянии оплачивать услуги, в результате уменьшатся объемы пассажирских перевозок, а доходы перевозчика сократятся. Поэтому при изменении тарифа чрезвычайно важно оценить, как население отреагирует на изменение тарифа, т.е. на сколько процентов изменится величина спроса на услуги при изменении тарифа на 1%. Для этого используется показатель эластичности спроса.

Характеристика основных проблем городского пассажирского транспортного комплекса России

Основные проблемы и противоречия в развитии городского пассажирского транспортного комплекса муниципальных образований Российской Федерации могут быть сконцентрированы в следующие блоки:

1) проблемы общего характера,

2) проблемы финансовой политики,

3) проблемы институционального характера.

Индикаторы финансовой устойчивости

Доля заемных средств в структуре баланса ? характеризует степень зависимости предприятия от внешних источников финансирования и рассчитывается по формуле: (заемные средства + кредиторская задолженность) / (собственные средства + заемные средства + кредиторская задолженность).

Величина собственных средств определяется на основе данных баланса:

собственные средства = капитал и резервы  — целевое финансирование  — задолженность учредителей  — убытки.

Величина заемных и привлеченных средств определяется на основе данных баланса:

заемные средства = долгосрочные пассивы  + краткосрочные заемные средства.

Рекомендуемое значение показателя — не более 0,5.

Коэффициент обеспеченности внеоборотных активов долгосрочными источниками финансирования ? рассчитывается по формуле: (собственные средства + долгосрочные пассивы) / внеоборотные активы.

Рекомендуемое значение показателя — больше единицы. Значения показателей меньше единицы свидетельствуют о том, что предприятие финансирует долгосрочные активы за счет краткосрочных ненадежных источников — кредиторской задолженности, что свидетельствует о неустойчивости финансового состояния предприятия и его недальновидной финансовой политике.

Оборотный капитал ? рассчитывается по формуле: оборотные средства — кредиторская задолженность — убытки.

Оборотный капитал представляет собой часть оборотных средств предприятия, финансируемых за счет стабильных источников. Положительное значение показателя является необходимым условием финансовой устойчивости предприятия.

Анализ индикаторов финансовой устойчивости может быть основанием для принятия оперативных решений. Можно предложить следующие типовые оперативные решения:

1) если неудовлетворительная финансовая устойчивость предприятия сопровождается убытками от основной деятельности, вызванными внешними по отношению к предприятию факторами, регулирующим органом может быть начата процедура изменения тарифа;

2) если ухудшение финансовой устойчивости предприятия связано с наличием просроченной задолженности муниципалитета (т.е. значение показателя, рассчитанное с учетом уменьшения кредиторской задолженности предприятия на величину просроченной задолженности муниципалитета, укладывается в допустимые значения), могут быть приняты решения о проведении взаимозачетов или изыскании внутренних резервов бюджета;

3) в случае неудовлетворительных показателей финансовой устойчивости предприятия при отсутствии внешних неблагоприятных для предприятия факторов на основании договора с руководителем муниципального предприятия может изменяться вознаграждение руководителя.

Индикаторы ликвидности

Коэффициент общего покрытия ? представляет собой отношение величины оборотных средств к кредиторской задолженности и характеризует способность предприятия погасить кредиторскую задолженность за счет оборотных средств. Рекомендуемое значение показателя составляет от 1,5 до 2,5. Слишком низкое значение индикатора является признаком возможных проблем с погашением кредиторской задолженности, слишком высокое ? может свидетельствовать о недостаточно эффективном управлении оборотным капиталом. Рекомендуемые значения коэффициентов могут меняться в зависимости от фактора сезонности.

Коэффициент текущей ликвидности ? характеризует способность предприятия погасить свою кредиторскую задолженность за счет более ликвидной части оборотных средств — денежных средств, краткосрочных финансовых вложений и дебиторской задолженности (кроме просроченной) и рассчитывается по формуле: (оборотные средства — производственные запасы — НДС по приобретенным ТМЦ — просроченная дебиторская задолженность) / кредиторская задолженность.

Нормальное значение этого показателя — около 1. Слишком низкое значение показателя свидетельствует о том, что у предприятия есть проблемы с погашением задолженности перед кредиторами. Слишком высокое значение показателя может свидетельствовать о недостаточно эффективной политике взыскания дебиторской задолженности.

Коэффициент абсолютной ликвидности ? показывает, какую долю кредиторской задолженности предприятие может погасить немедленно за счет наиболее ликвидной части своих активов: (краткосрочные финансовые вложения + денежные средства) / кредиторская задолженность.

Рекомендуемое значение показателя — около 0,01—0,02.

Анализ индикаторов ликвидности может быть основанием для принятия оперативных решений. Предлагаются следующие типовые оперативные решения:

1) если ухудшение ликвидности предприятия связано с наличием просроченной задолженности муниципалитета (т.е. значение показателя, рассчитанное с учетом уменьшения кредиторской задолженности предприятия на величину просроченной задолженности муниципалитета, укладывается в допустимые значения), могут быть приняты решения о проведении взаимозачетов или изыскании внутренних резервов бюджета;

2) в случае отсутствия или незначительности размеров просроченной задолженности муниципалитета на основании договора с руководителем муниципального предприятия может изменяться величина вознаграждения руководителя.

Индикаторы операционной деятельности

Расходная ставка в расчете на одного платного пассажира ? данный индикатор представляет собой отношение расходов на перевозки маршрутными автобусами к объему перевозок платных пассажиров.

Необходимость определения ставок в расчете на одного платного пассажира вызвана следующими причинами. Как уже отмечалось ранее, объем перевозок льготных пассажиров – величина абстрактная, ничем не подтвержденная, корректно определить ее за достаточно большой временной интервал практически невозможно. В настоящее время в подавляющем большинстве городов России предприятия ГПТ определяют ее с учетом рекомендаций Росстата, в соответствии с которыми предполагается (!), что каждый льготный пассажир совершает по внутригородским маршрутам 50 поездок в месяц. Несмотря на то, что почти две поездки в день – величина относительно реальная, нельзя не учитывать того обстоятельства, что значительную часть пассажиров, обладающих правом бесплатного проезда, составляют люди, не имеющие в силу различных причин возможности регулярно пользоваться ГПТ (инвалиды, дети-сироты, в меньшей степени это касается ветеранов Великой Отечественной войны и труда). Кроме того, 50 поездок в месяц пассажира-«льготника» учитываются каждым городским предприятием ГПТ, что, вполне естественно, приводит к еще большей неточности при определении общего объема перевозок.

Кроме того, серьезные погрешности допускаются даже при определении количества льготных пассажиров. Это связано с тем, что городские администрации, как правило, не имеют сведений о численности населения, имеющего льготы по профессиональному признаку: сотрудники милиции, оперативных подразделений органов налоговой полиции, ФСБ, ГУИН, военнослужащие, курсанты и т.д.

В итоге расчетный объем перевозок пассажиров, отражаемый во всех традиционных статсборниках, может отличаться от фактического объема почти в два раза. Следовательно, при учете только платных пассажиров у предприятия ГПТ намного меньше возможностей по искусственному завышению (или занижению, в зависимости от поставленной задачи) показателей, характеризующих эффективность пассажирских перевозок.

Доходная ставка в расчете на одного платного пассажира ? данный индикатор определяется как отношение выручки от эксплуатационной деятельности к объему перевозок платных пассажиров.

Соотношение доходной ставки в расчете на одного платного пассажира и стоимости проезда на ГПТ ? данный индикатор, как следует из названия, представляет собой отношение предыдущего индикатора к действующему на внутригородских маршрутах тарифу и позволяет определить, каковы именно внутренние резервы повышения эффективности пассажирских перевозок.

Несмотря на то, что для многих представляется вполне очевидным равенство доходов с одного платного пассажира и тарифа на проезд в ГПТ, это далеко не так. В качестве примера достаточно привести величину этого показателя у некоторых предприятий: Ярославское ПАТП-1 – 28%, «Саратовгорэлектротранс» – 44,7%, Кстовское ПАТП – 81,6%, Хабаровское ПАТП-3 – 93,9%. Причина столь большого разброса значений кроется в различной эффективности сбора выручки от реализации билетной продукции: реализация большого количества проездных билетов более чем на одну поездку (на сутки, неделю, месяц и т.д.) приводит к уменьшению этого показателя, напротив, отказ от любого вида поездных билетов, кроме как на одну поездку, значительно его увеличивает.

Особо следует отметить, что в отличие как от первых двух показателей, так и от любых иных абсолютных показателей, во многом зависящих от влияния внешних факторов (высокая численность населения города предопределяет наличие развитой маршрутной сети, а также использование автобусов особо большой вместимости, что сказывается на себестоимости перевозок), данный показатель характеризует исключительно эффективность работы самого предприятия и по этой причине наиболее удобен при сравнении результатов работы предприятий ГПТ разных городов.

Покрываемость затрат на городские пассажирские перевозки выручкой от реализации билетной продукции ? сводный индикатор, представляющий собой отношение индикатора «Доходная ставка в расчете на одного платного пассажира» к индикатору «Расходная ставка в расчете на одного платного пассажира».



Бюджетные дотации в расчете на одного платного пассажира ? при расчете данного индикатора определяется суммарный объем перевозок пассажиров как по городским, так и по пригородным маршрутам, что связано с невозможностью выделить из общей суммы дотаций ту ее часть, которая предназначена для покрытия убытков по городским пассажирским перевозкам. Вполне очевидно, что при повышении эффективности работы величина данного показателя должна уменьшаться как за счет снижения потребности перевозчика в стороннем финансировании, так и за счет увеличения количества платных пассажиров, перевозимых пассажирским перевозчиком.

4.2.7. Индикаторы финансового состояния

Мониторинг финансового состояния проводится исключительно по отношению к муниципальным предприятиям городского пассажирского транспортного комплекса и не затрагивает пассажирских перевозчиков, не находящиеся в муниципальной собственности. Индикаторы финансового состояния предприятий и методика их использования одинаковы для всех муниципальных предприятий. Муниципальный орган управления городским пассажирским комплексом может устанавливать для каждого предприятия свои диапазоны допустимых изменений индикаторов с учетом специфики их деятельности. Ниже будут приведены некоторые рекомендуемые индикаторы финансового состояния предприятия, а также некоторые типовые решения, которые можно принять на основе анализа данных индикаторов.

Использование нормативных и средних данных для прогнозирования финансовых потребностей

Для прогнозирования финансовых потребностей могут использоваться следующие основные варианты исходных данных:

нормативы;

среднеотраслевые фактические показатели прошлых периодов;

средние фактические показатели прошлых периодов рассматриваемого предприятия;

средние фактические показатели прошлых периодов с учетом тенденций их изменения;

определение финансовых потребностей "с нуля", на основании инженерных, технологических и финансовых расчетов или мнения экспертов.

Характеристика исходных данных для прогнозирования

1. Нормативы. Этот подход традиционно чаще других используется на практике как для установления целевых индикаторов, так и для расчета финансовых потребностей. Себестоимость, рассчитанная исходя из утвержденных нормативов, призвана отражать не фактические, а общественно необходимые затраты транспортного предприятия на оказание услуг. Нормативы устанавливаются централизованно и являются едиными для всех транспортных предприятий.

Теоретически нормативы должны стимулировать предприятие если не к повышению экономической эффективности, то хотя бы к поддержанию ее на нормативном уровне: ведь затраты сверх нормативов невозможно компенсировать путем повышения тарифа. Эта цель на практике не достигается, так как норматив не может заменить рыночной конкуренции. У нормативов есть и другие, не менее существенные недостатки:

на некоторые статьи затрат (например, общеэксплуатационные расходы) установить норматив невозможно, и транспортное предприятие может попросту "перебрасывать" затраты между нормируемыми и ненормируемыми статьями;

на сегодняшний день нормативы весьма далеки от фактических среднеотраслевых показателей, что ставит под вопрос обоснованность нормативов;

нормативы не учитывают особенностей деятельности каждого отдельно взятого предприятия (например, степень износа основных фондов и др.);

нормативы не учитывают тенденций развития предприятия (например, возможностей снижения себестоимости);

некоторые показатели практически не поддаются нормированию;

использование нормативов вместо фактических данных может привести к искажению информации в отчетности предприятия.

Как следствие, при расчете финансовых потребностей целесообразно относиться к нормативам с осторожностью и рассматривать их как ориентировочную величину, а не как истину в последней инстанции. В частности, сильные отклонения фактических величин от норматива могут указывать на наличие резервов повышения эффективности.

Использование нормативов можно считать вполне оправданным для определения допустимого интервала значений индикаторов качества обслуживания.

2. Среднеотраслевые фактические показатели прошлых периодов. Основное преимущество среднеотраслевых показателей перед нормативами в том, что они лишены некоторых присущих последним важных недостатков:

среднеотраслевые показатели более точно отражают реальную картину деятельности транспортных предприятий;

их можно вывести по всем составляющим финансовых потребностей, включая те, для которых невозможно технологическое нормирование (общеэксплуатационные расходы, оборотные средства и т.д.).

В то же время у среднеотраслевых показателей есть «свои» существенные недостатки, в частности:

поскольку для значительной части предприятий отрасли характерна низкая экономическая эффективность, среднеотраслевые показатели могут быть выше оптимального уровня, обусловленного технологией;

фактические среднеотраслевые показатели могут искажаться из-за отсутствия в отрасли единого подхода к классификации затрат (одни и те же затраты разные предприятия могут включать в состав различных статей);

отсутствует технологическое обоснование затрат;

не учитывается специфика деятельности отдельно взятого города и транспортного предприятия: затраты конкретного предприятия могут отличаться от среднеотраслевого уровня в силу технологических, климатических и иных вполне объективных причин.

Поскольку база данных среднеотраслевых затрат в настоящее время пока не создана, использование среднеотраслевых показателей для прогнозирования финансовых потребностей ? вопрос будущего.


Но даже когда такая база появится, среднеотраслевые значения можно будет использовать только как отправные точки для установления целевых технико-экономических индикаторов, прогнозирования финансовых потребностей конкретного предприятия и поиска резервов повышения эффективности.

3. Средние фактические показатели рассматриваемого предприятия за прошлые периоды. Принципиальное отличие этого подхода от двух предыдущих в том, что отсутствует сравнение с внешними аналогами, т.е. прогноз целиком строится на основе ситуации, сложившейся на конкретном предприятии.

Для расчета средних фактических показателей лучше всего использовать данные за достаточно длительный период (несколько лет), поскольку слишком короткий период (год, квартал, месяц) может оказаться нетипичным. Во избежание искажающего влияния инфляционного фактора данные прошлых периодов следует привести к ценам последнего года. У этого подхода есть ряд важных преимуществ:

учитываются особенности деятельности каждого отдельно взятого города и предприятия;

исходные данные доступны и относительно надежны (менее вероятны различия в трактовке затрат по годам).

Есть и серьезный недостаток: не учитываются резервы улучшения существующего положения. В частности, использование в качестве базы завышенных издержек прошлых периодов приводит к взвинчиванию тарифа и у предприятия нет стимула снижать свои издержки хотя бы до среднеотраслевого уровня.

Средние фактические показатели прошлых периодов могут использоваться в качестве отправной точки не только для прогнозирования финансовых потребностей предприятия, но и для установления технико-экономических и некоторых социальных индикаторов.

4. Средние фактические показатели прошлых периодов с учетом тенденций их изменения. Отличие этого подхода от предыдущего в том, что учитываются тенденции изменения основных показателей деятельности предприятия. Для этого сначала необходимо построить кривую динамики соответствующего показателя в прошлом, а затем экстраполировать сложившиеся тенденции в будущее, используя различные статистические методы.


Если получившиеся результаты неудовлетворительны, необходимо изыскивать способы исправить это положение, например путем проведения соответствующих мероприятий, осуществления инвестиций и т.д.

Этот метод немного сложнее предыдущих, но его существенное преимущество перед ними в том, что он позволяет учесть динамику развития предприятия. Метод оптимален в тех случаях, когда предполагается, что тенденции изменения внутренней и внешней среды предприятия относительно устойчивы. Именно его наиболее целесообразно применять не только для прогнозирования финансовых потребностей предприятия, но и для установления целевых рыночных, социальных, технико-экономических показателей.

5. Прогноз "с нуля", на основании экспертных оценок, инженерных, технологических и финансовых расчетов. Это наиболее трудоемкий, но и наиболее точный вариант. При этом варианте фактические данные прошлых периодов не учитываются, что позволяет избежать повторения старых ошибок. Его следует применять в случаях, когда ожидаются существенные изменения во внутренней и внешней средах предприятия - например, вводятся в эксплуатацию новые основные средства, принципиально отличающиеся от ранее применявшихся.

Как определить эластичность спроса

Формула расчета следующая:

                                          (D1 ? D0) / D0

Эластичность спроса = _______________,

                                           (T1 ? Т0) / Т0

где

Т ? тариф;

D ? объем реализации;

индексы 0 и 1 обозначают соответственно значения до и после изменения.

Показатель эластичности спроса определяется на основе результатов прошлого изменения тарифа:

на сколько процентов изменился объем пассажирских перевозок в натуральном выражении на 1% изменения тарифа;

на сколько процентов изменился объем приобретения проездных билетов длительного срока действия на 1% изменения тарифа по каждой категории потребителей.

Данные прошлых периодов могут служить примерным ориентиром при расчете тарифа на будущее.

Кредиторская задолженность

Анализируются размер, динамика, структура кредиторской задолженности по категориям потребителей, а также наличие и доля просроченной кредиторской задолженности. Превышение темпов роста кредиторской задолженности над темпами роста оборотных средств, а также наличие просроченной кредиторской задолженности (включая задолженность по зарплате) свидетельствуют об ухудшении финансового состояния предприятия.

Если неудовлетворительная динамика кредиторской задолженности связана с наличием задолженности муниципалитета (т.е. при уменьшении величины кредиторской задолженности на величину дебиторской задолженности муниципалитета перед МУП значения показателей становятся удовлетворительными), может быть принято решение о проведении взаимозачетов или изыскании внутренних резервов бюджета.

Сведения о динамике и структуре кредиторской задолженности могут учитываться при определении размера вознаграждения руководителя МУП.

Литература

Ваксман С.А., Гончарова И.В., Семушина М.А. Система договорных отношений в транспортно-пассажирском обслуживании населения городов: Материалы конф. / VIII Международная (11-я Екатеринбургская) научно-практическая конф., Екатеринбург, 14?15 июня 2002.

Ветров Г.Ю. и др. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001.

Герами В.Д. Методология формирования системы городского пассажирского общественного транспорта. ? М.: МАДИ (ГТУ), 2001.

Материалы заключительного семинара по обзору бюджетных расходов и расходов Дорожного фонда на общественный транспорт и дорожное хозяйство. 8?9 октября 2002 г., Москва.

Основные направления стабилизации и реформирования городского пассажирского транспорта в Российской Федерации. – М., 2001.

Реформирование городского пассажирского транспорта. ? М., ФГУП «Трансинвест», 2002.

Родионов А.Ю. Правовые основы организации транспортного обслуживания городского населения. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2000.

Родионов А.Ю. Организация транспортного обслуживания городского населения. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001.

[1] Здесь и далее ссылки на список нормативных правовых актов на с.

[2] Точное определение понятия дается в Правилах организации пассажирских перевозок, однако в преамбуле этого нормативного правового акта указано следующее:

«1. Настоящие правила устанавливают основные принципы организации пассажирских перевозок, порядок работы эксплуатационной службы республиканских объединений и главных управлений автомобильного транспорта, транспортных управлений, управлений пассажирского автомобильного транспорта, производственных объединений пассажирского автомобильного транспорта и автовокзалов и пассажирских автостанций, автотранспортных предприятий системы Министерства автомобильного транспорта РСФСР, осуществляющих пассажирские перевозки (в дальнейшем именуемых "автотранспортные предприятия и организации").

2. Правила обязательны для выполнения всеми работниками системы Министерства, имеющими отношение к работе пассажирского автотранспорта».

[3] Ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" дублирует норму Конституции Российской Федерации.

[4] Данный федеральный закон опубликован в "Российской газете" от 1 сентября 1995 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 35, ст. 3506.

[5] Под финансированием в данном случае понимается уровень тарифа на пассажирские перевозки или непосредственно объем бюджетного финансирования.

Метод денежных потоков

Этот метод не так широко распространен в России, как предыдущий, зато он пользуется большой популярностью за рубежом. При использовании данного метода финансовые потребности рассчитываются путем прогнозирования финансовых потоков от текущей деятельности предприятия (приобретение топлива, материалов, техническое обслуживание и ремонт подвижного состава, выплата заработной платы, отчислений и т.п.), его инвестиционной деятельности (капиталовложений в основные фонды) и финансовой деятельности (получение и погашение кредитов и процентов). В состав денежных потоков входят все необходимые платежи, как включаемые, так и не включаемые в себестоимость, и не входят неденежные затраты (такие, как амортизация).

При использовании метода денежных потоков структура финансовых потребностей складывается из следующих основных составляющих:

текущие расходы;

инвестиции в основные и оборотные средства;

платежи по кредитам и процентам;

налоги;

прочие платежи из прибыли.

(В зарубежной практике налоги и прочие платежи из прибыли часто включаются в состав текущих расходов.)

В состав текущих расходов включаются расходы на материалы, энергоресурсы, оплату труда, отчисления и т.п. При этом амортизационные отчисления в состав текущих расходов не включаются, так как это неденежные затраты.

Одной из важнейших составляющих финансовых потребностей предприятия являются инвестиции в основные средства, так как именно благодаря этому закладывается будущий потенциал развития предприятия. Для обоснования и оценки целесообразности инвестиций в основные фонды предприятие должно представить в регулирующий орган ТЭО или бизнес-план каждого инвестиционного проекта, где были бы отражены сроки и суммы капиталовложений и величина прогнозируемого эффекта. ТЭО должно включать:

краткое описание сути и цели проекта;

расшифровка капиталовложений в оборудование, строительно-монтажные работы и др.;

план-график этапов проекта;

прогноз доходов и расходов по проекту;

расчет экономического эффекта;

оценку улучшения целевых индикаторов (например, повышение качества услуг, улучшение экологических показателей и т.д.).

Желательно составлять ТЭО не на регулируемый период, а на весь срок жизненного цикла проекта, поскольку только в этом случае можно будет правильно оценить экономическую целесообразность инвестиций.

Для обоснования и оценки целесообразности прироста оборотных средств предприятие может представить соответствующий расчет. Инвестиции в оборотные средства включают в себя изменение величины оборотного капитала, необходимого для нормального функционирования предприятия в течение регулируемого периода. Следует отметить, что изменение величины оборотного капитала может быть как положительным, так и отрицательным. Оборотный капитал ? это сумма оборотных средств предприятия за вычетом кредиторской задолженности. Соответственно, необходимые инвестиции в оборотные средства можно рассчитать следующим образом:

прирост величины производственных запасов:

+          прирост НДС по приобретенным товарно-материальным ценностям,

+          прирост дебиторской задолженности,

+          увеличение расходов будущих периодов,

+          увеличение краткосрочных финансовых вложений,

+          увеличение остатка денежных средств,

?        увеличение кредиторской задолженности,

изменение оборотного капитала.

Как и другие составляющие финансовых потребностей предприятия, инвестиции в оборотные средства требуют обоснования. Например, изменение стоимости производственных запасов может быть вызвано изменением объема производства воды, цен на материалы или необходимостью создания резервных запасов на случай срыва поставок. Упрощенно это можно представить в виде формулы:

З = (Q1 • Р1 • Ц1 • t1 / T) ? (Q0 • Р0 • Ц0 • t0 / T),

где

З ? прирост запасов;

Q ? объем производства воды (куб. м);

Р ? удельный расход материалов на 1 куб. м воды в натуральном выражении;

Ц ? цена за единицу материалов;

t ? срок (в днях), на который предприятию необходимо иметь запасов;

Т ? длительность базового или регулируемого периода в днях;

0 и 1 ? индексы базового и регулируемого периодов соответственно.



Изменение дебиторской задолженности может быть связано с изменением объемов реализации. Кроме того, из-за изменения тарифов некоторые потребители могут оказаться не в состоянии своевременно оплачивать услуги. Поэтому для прогнозирования прироста дебиторской задолженности можно воспользоваться формулой:

Д = (В1 • t1 ? В0 • t0 ) / Т,

где

В ? объем реализации услуг (руб.);

t ? средний срок (в днях) оплаты дебиторской задолженности;

Т ? длительность регулируемого периода;

0 и 1 ? индексы базового и регулируемого периодов соответственно.

При прогнозировании среднего срока оплаты дебиторской задолженности следует учитывать сложившиеся в прошлом тенденции, а в случае изменения тарифов ? также ценовую эластичность платежей потребителей (см. соответствующий раздел).

При прогнозировании потребности в оборотных средствах следует учитывать фактор сезонности: величина оборотных средств может достаточно сильно меняться на протяжении года, что, в свою очередь, в состоянии привести к временному дефициту или излишку оборотных средств. Следствием этого могут стать дополнительные затраты на уплату процентов по краткосрочным кредитам, возрастание кредиторской задолженности или, наоборот, получение дополнительных доходов от краткосрочных инвестиций временно свободных средств. Поэтому прогноз динамики оборотных средств лучше составлять не с годовой, а с поквартальной или помесячной разбивкой и заранее определять, какой политики управления оборотными средствами собирается придерживаться предприятие.

Для обоснования расчета финансовых потребностей в погашении кредита и процентов предприятие может предоставить расчет сроков и величины платежей как в части уже используемых кредитов, так и в части кредитов, которые планируется привлечь. Если предприятие планирует постепенно аккумулировать средства для погашения кредита и процентов, оно может предоставить в регулирующий орган не только расчет платежей, но и обоснование графика отчислений в фонд погашения кредита.

Чтобы создать для предприятия стимул к повышению эффективности его деятельности, целесообразно целиком или частично оставлять в распоряжении предприятия экономию, полученную в результате мероприятий, проведенных в предыдущие периоды.Процент экономии, который включается в тариф, должен определяться регулирующим органом. Предприятие может направить эту экономию, например, на материальное поощрение или на социальное развитие.

Метод затрат и прибыли

Данный метод, при котором финансовые потребности рассчитываются как сумма затрат на оказание услуг и необходимой прибыли, традиционно широко используется в нашей стране. При этом чаще всего необходимую прибыль определяют косвенным образом, через процент рентабельности, хотя такой подход представляется не вполне корректным: необходимую прибыль следует рассчитывать исходя из реальных потребностей предприятия в инвестициях в основные и оборотные средства, планируемых выплат по кредитам и процентам, прогнозируемых налоговых отчислений, планируемых расходов на социальное развитие и других платежей, осуществляемых из чистой прибыли.

При использовании метода затрат и прибыли финансовые потребности складываются из трех основных составляющих: затрат, чистой прибыли и налогов.

Затраты рассчитываются по алгоритму, максимально близкому к тому, который используется предприятием в настоящее время. В отношении состава затрат возможны два варианта.

1.         Состав затрат определяется в соответствии с действующим законодательством (Положением о составе затрат, включаемых в себестоимость продукции, работ, услуг и др.). Достоинство этого варианта в том, что он не требует от предприятия дополнительных усилий по сбору и обработке информации: все необходимые сведения уже содержатся в регистрах бухгалтерского учета. Недостаток состоит в следующем: согласно действующему законодательству часть затрат в себестоимость не включается (например, отдельные виды премиальных выплат, проценты по кредитам, выданным на инвестиционные цели, и др.), что может привести к искажению финансовых потребностей предприятия. Поэтому если все же решено использовать именно этот метод, необходимо привести расчет расходов из прибыли и включить их в состав финансовых потребностей.

2.         Состав затрат определяется на основе экономического анализа издержек предприятия. Поскольку действующее законодательство в отношении состава затрат, включаемых в себестоимость, ориентировано прежде всего на цели налогообложения, использовать его для регулирования тарифов не всегда целесообразно: состав затрат в целях регулирования тарифов может быть принципиально иным, определенным на основе экономического анализа финансовых потребностей предприятия для осуществления регулируемой деятельности.


В этом случае, например, проценты по кредиту должны включаться в состав затрат, если кредиты взяты на цели, связанные с осуществлением регулируемой деятельности (например, инвестиции в основные средства). Очевидное достоинство этого варианта в том, что он опирается на экономический анализ и позволяет избежать искажений, связанных с занижением прибыли в целях налогообложения. Однако для применения данного варианта необходима некоторая подготовительная работа, связанная с анализом и классификацией затрат, обучением сотрудников предприятия новым методам работы, организацией параллельной системы управленческой отчетности. Несмотря на то, что эта работа требует некоторых затрат сил и времени, предъявляет повышенные требования к квалификации кадров, она, безусловно, полезна как для руководства предприятия, так и для регулирующего органа, поскольку формирует основу для создания системы управленческой отчетности, не привязанной к налогообложению, а полностью ориентированной на информационные потребности регулирующего органа и руководства предприятия.

Прибыль может рассчитываться по-разному:

исходя из нормативного уровня рентабельности затрат;

исходя из нормативного уровня рентабельности капитала;

исходя из потребностей в финансировании расходов из прибыли (инвестиции в основные и оборотные средства, погашение кредитов и процентов и др.).

Чаще всего на практике прибыль устанавливается исходя из нормативного уровня рентабельности затрат: прибыль = затраты • процент рентабельности. Несмотря на популярность, этот подход представляется нам не вполне корректным по двум причинам.

1.         При использовании относительной величины (рентабельности) вместо абсолютной величины (прибыли) рост издержек приведет к увеличению абсолютной величины прибыли, тогда как снижение издержек ? к ее снижению. Таким образом, предприятие фактически заинтересовано не в снижении, а в росте своих издержек.

2.         При установлении нормативной величины рентабельности затрат не учитываются реальные потребности в финансировании расходов из прибыли (инвестиций, погашения кредитов и процентов и др.).


В результате рентабельность затрат представляет собой в значительной мере субъективную величину, так что проверить правильность ее установления невозможно.

За рубежом достаточно широко распространен метод определения прибыли исходя из нормативной рентабельности собственного капитала. При этом во главу угла ставится предположение, что прибыли должно быть достаточно для погашения процентов по заемному капиталу и обеспечения справедливой рентабельности собственного капитала. Формула расчета прибыли следующая: прибыль = заемный капитал • процент по заемному капиталу + собственный капитал • рентабельность собственного капитала.

Величину собственного и заемного капитала достаточно просто определить по балансу, процент по заемному капиталу ? на основе кредитных договоров и данных бухгалтерского учета. Сложнее найти справедливый уровень рентабельности собственного капитала: обычно его определяют на основе анализа рынка капитала и устанавливают на том же уровне, что и рентабельность собственного капитала других фирм с аналогичным уровнем риска.

Неоспоримое достоинство метода определения прибыли исходя из нормативного уровня рентабельности капитала в том, что метод основан на законах рынка капитала: в условиях рыночной экономики стоимость капитала ? это реальные экономические затраты каждого предприятия. В настоящее время ряд препятствий не позволяет полноценно использовать в нашей стране этот метод. Во-первых, большинство коммунальных предприятий являются муниципальными унитарными предприятиями, а не коммерческими фирмами ? они практически не выходят на рынок капитала ни как акционеры, ни как заемщики, что ставит под сомнение правомерность применения к ним правил рынка капитала. Во-вторых, величина собственного капитала в балансе существенно искажена вследствие инфляции и многочисленных переоценок. Поэтому использование этого метода в нашей стране станет возможным только в ходе развития рынка капитала, а это в значительной степени вопрос будущего.

Наиболее правильным в сегодняшних условиях представляется метод расчета прибыли исходя из потребностей в финансировании расходов из чистой прибыли.При использовании этого подхода прибыль устанавливается на уровне, позволяющем предприятию обеспечить покрытие необходимых расходов, таких как:

налоги, уплачиваемые из прибыли;

инвестиции в основные средства;

инвестиции в прирост оборотных средств;

погашение кредитов и процентов;

отчисления в фонд социального развития и материального поощрения за счет экономии, полученной в прошлые регулируемые периоды.

Преимущество данного подхода в том, что каждую составляющую прибыли можно обосновать, предоставив соответствующие технико-экономические расчеты. Кроме того, можно оценить степень целесообразности тех или иных расходов из прибыли для достижения целей, поставленных регулирующим органом перед предприятием.

Недостатки методов

У каждого из двух вышеописанных основных методов есть достоинства и недостатки.

Важное преимущество метода затрат и прибыли в том, что он более традиционен и потому более понятен, не требует коренной ломки сложившихся методов и процедур работы. Метод представляет собой усовершенствование существующих методов расчета затрат и соответствует принятому в бухгалтерском учете принципу начислений, при котором затраты включаются в себестоимость услуг вне зависимости от факта их оплаты, а расходы инвестиционного характера списываются на себестоимость постепенно, в течение всего срока службы соответствующих активов в виде амортизационных отчислений. Это позволяет избежать резких колебаний себестоимости и более равномерно распределить расходы инвестиционного характера во времени. Таким образом, метод затрат и прибыли полностью соответствует принятому в России порядку учета и калькуляции себестоимости.

Главный недостаток метода затрат и прибыли в том, что метод учитывает инвестиционные и финансовые расходы лишь в косвенном виде, не всегда позволяет точно оценить направления расходования амортизационного фонда и чистой прибыли (для этого необходимы отдельные расшифровки). Использование показателя бухгалтерской себестоимости в качестве отправной точки может привести к тому, что финансовые потребности предприятия ? и, следовательно, тариф ? будут зависеть не только от объективных экономических величин, но и от их субъективной трактовки в бухгалтерском учете, т.е. от действующих нормативных актов, от учетной политики предприятия, применяемых методов переоценки основных фондов и др. Этих недостатков можно избежать только одним способом: путем тщательного расчета всех расходов, финансируемых за счет чистой прибыли, включая инвестиции в основные средства, изменение оборотного капитала, получение и погашение кредитов и процентов и т.п.

Основное преимущество метода денежных потоков в том, что он позволяет в явном виде учесть все финансовые потребности предприятия, включая не только текущие затраты, но и инвестиции в основные и оборотные средства, потребности в финансовых ресурсах для погашения долга и процентов и т.п.


Как следствие, использование этого метода позволяет более точно определить соотношение поступления и расходования средств. Еще одно немаловажное преимущество заключается в том, что метод денежных потоков более объективен, так как в отличие от себестоимости денежные потоки не зависят ни от нормативных актов, регулирующих бухгалтерский учет, ни от учетной политики предприятия.

Главный недостаток метода денежных потоков в том, что он менее привычен, а потому требует некоторых усилий при освоении. Этот метод хотя и не противоречит действующим в Российской Федерации стандартам бухгалтерского учета, требует дополнительных по сравнению с ними расчетов.

В то же время освоение метода денежных потоков позволит предприятию более легко и безболезненно освоить новые методы финансового менеджмента (управление инвестициями и анализ их эффективности, управление денежными потоками, бюджетирование, международные принципы учета и т.д.), поскольку многие из этих методов включают в себя расчет и анализ денежных потоков.

Подведем итог: как у метода затрат и прибыли, так и у метода денежных потоков есть свои достоинства и недостатки. Поэтому выбор метода определения финансовых потребностей должен осуществляться в каждом конкретном случае с учетом специфики сложившейся ситуации. При правильном использовании оба метода приводят к одному и тому же результату.

Обоснование необходимости развития конкуренции в сфере транспортного обслуживания населения

Не секрет, что во многих городах России муниципальное или государственное предприятие городского пассажирского транспорта является фактическим монополистом в области транспортного обслуживания городского населения. Последствия этого вполне очевидны:

у предприятия отсутствуют реальные стимулы для повышения качества предоставляемых им услуг по перевозке пассажиров;

предприятие, пользуясь своим монопольным положением на рынке транспортных услуг, может диктовать свои условия работы на маршрутах, прекрасно отдавая себе отчет в том, что ему нет альтернативы;

в некоторых городах руководство предприятий переходит к прямому шантажу, угрожая местным администрациям, если те не будут соблюдать их требования (многократное повышение размеров бюджетного финансирования – наиболее традиционное из таких требований), не выпустить подвижной состав на маршруты и таким образом лишить большую часть городского населения средств передвижения.

В результате предприятие-монополист может работать сколь угодно плохо, однако, несмотря на это, получать платежи от населения, не имеющего возможности выбрать более качественного перевозчика, и требовать от муниципального органа управления ГПТ обеспечения бюджетного финансирования в тех объемах, которые устраивают само предприятие. Как следствие, муниципальный орган управления городским пассажирским транспортным комплексом превращается из собственно управляющего органа в некую структуру, вынужденную обеспечивать постоянно возрастающие финансовые потребности местного предприятия-монополиста. Выход из данной ситуации один: создать условия, при которых муниципальный орган управления ГПТ получит возможность выбирать перевозчика, готового предоставить услуги по пассажирским перевозкам с максимальным качеством за минимальный размер финансирования. Создать такие условия возможно лишь путем привлечения к выполнению пассажирских перевозок владельцев транспортных средств немуниципальной и негосударственной формы собственности.

Развитие конкуренции в области транспортного обслуживания городского населения – одна из тех задач, которую необходимо решать абсолютно во всех российских городах. В настоящее время, пожалуй, уже ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что обеспечить транспортное обслуживание населения в полном объеме и с соответствующим качеством возможно только при условии дополнительного привлечения частных пассажирских автотранспортных перевозчиков.

Общие принципы проведения мониторинга пассажирских перевозчиков

Описанные выше принципы организации работы по транспортному обслуживанию населения муниципальных образований предполагают предоставление пассажирскими перевозчиками большого объема отчетной информации в течение регулируемого периода. Поскольку муниципальные предприятия городского пассажирского транспортного комплекса должны достигать поставленных собственником имущества целей и реализовывать утвержденные производственную и инвестиционную программы, то очевидно, что необходимо осуществлять промежуточный контроль за их деятельностью, а также за тем, как работа муниципальных предприятий городского пассажирского транспортного комплекса влияет на состояние другой муниципальной собственности.

Мониторинг включает в себя оперативный сбор и анализ информации, необходимой для своевременного принятия необходимых решений по организации транспортного обслуживания населения муниципальных образований. Отдельного рассмотрения заслуживает мониторинг пассажирских перевозчиков, не находящихся в муниципальной собственности. В этом случае состояние муниципальной собственности, обслуживаемой немуниципальными предприятиями, должно отслеживаться органом, на который возложены функции по мониторингу. В отношении немуниципальных предприятий муниципалитет выступает, с одной стороны, как представитель интересов населения, с другой ? как организатор маршрутной сети и собственник остановочных пунктов. Как следствие, муниципальный орган управления городским пассажирским транспортным комплексом осуществляет мониторинг за исполнением договоров на предоставление услуг по транспортному обслуживанию населения (объемы и качество услуг), а также мониторинг приемлемости тарифов для населения, состояния взаиморасчетов с бюджетом (расчеты в денежной и неденежной форме, задолженность). Финансовое состояние немуниципальных пассажирских перевозчиков и их деятельность по предоставлению услуг по транспортному обслуживанию населения суть внутреннее дело самих перевозчиков, которое не может быть объектом мониторинга со стороны муниципального органа управления городским пассажирским транспортным комплексом.

В отношении муниципальных предприятий муниципалитет, как собственник их имущества, проводит мониторинг реализации утвержденных производственной и инвестиционной программ предприятия, а также его финансового состояния. В течение регулируемого периода может возникнуть ситуация, когда реальные финансовые потребности муниципальных предприятий городского пассажирского транспортного комплекса не будут удовлетворяться при существующем уровне тарифов. Причины этого могут совершенно не зависеть от самого перевозчика (например, рост цен на энергоносители, изменения в законодательстве, ведущие к изменению налоговой нагрузки, и т.д.). Задача мониторинга будет состоять в том, чтобы сигнализировать об ухудшении финансово-экономического состояния пассажирского перевозчика, которое произошло не по его вине, на основании чего орган тарифного регулирования может инициировать процесс пересмотра ранее установленного тарифа.

Но самое главное, мониторинг обеспечивает контроль за эффективностью менеджмента на муниципальном предприятии городского пассажирского транспортного комплекса, позволяет иметь оперативную информацию о том, как реализуются производственная и инвестиционная программы предприятия.

Мониторинг, т.е. оперативный сбор информации, позволяет ускорить процесс подготовки решения о необходимости пересмотра тарифов. Тем самым увеличивается гибкость тарифной политики и сводится к минимуму ущерб, который мог бы возникнуть как у предприятий, так и у потребителей из-за неожиданных изменений во внешней среде при отсутствии системы мониторинга. Кроме того, информация, собранная в ходе мониторинга, может быть использована в процессе рассмотрения и утверждения тарифов как для уточнения информации, предоставленной предприятием в заявке на тариф на следующий регулируемый период, так и для совершенствования самой методики регулирования.

Теоретически возможна и другая ситуация, когда предприятие из-за дефляции или уменьшения налогового бремени начинает получать финансовые ресурсы, превосходящие те, что объективно необходимы ему для реализации утвержденных производственной и инвестиционной программ.В этом случае задача мониторинга ? не допустить получения предприятием необоснованных финансовых ресурсов. Однако, повторим, подобная ситуация является более чем гипотетической и в ближайшем будущем вряд ли может возникнуть.

Для мониторинга муниципальных предприятий процедуры, а также состав, форму и регулярность предоставления информации необходимо зафиксировать в рамках нормативных правовых актов главы местного самоуправления (Положение о мониторинге регулируемых предприятий по видам деятельности). В этих же документах целесообразно предусмотреть санкции по отношению к муниципальным предприятиям за нарушение установленного порядка предоставления информации. Если речь идет о немуниципальных пассажирских перевозчиках, то их обязанности по предоставлению информации в рамках мероприятий по мониторингу целесообразно зафиксировать в договорах, которые они заключают с муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом.

Общий подход к разработке заявки пассажирского перевозчика на тариф

Одним из важнейших элементов системы регулирования тарифов является методика подготовки заявки на тариф. Заявка перевозчика на тариф должна содержать обоснование предлагаемой величины тарифа. Помимо заявки, регулирующий орган должен использовать и другую информацию, связанную со спросом на услуги, возможностями бюджета муниципального образования и социальными факторами. Для этого регулирующий орган в соответствии с отдельной методикой формирует систему целевых индикаторов и определяет предельно допустимый уровень их значений на основе информации, предоставленной в регулирующий орган муниципалитетом или иными источниками. Одним из этих целевых индикаторов может стать предельный уровень тарифов, приемлемый для муниципалитета и населения. Кроме того, регулирующий орган должен использовать индикаторы качества, надежности обслуживания и др.

Обоснованным можно считать такой тариф, который приемлем для всех заинтересованных сторон: муниципалитета, пассажиров и самого перевозчика. Поэтому первый этап расчета тарифов — определение целей муниципалитета, потребителей и самого перевозчика и разработка системы индикаторов, характеризующих степень достижения этих целей. Каждый целевой индикатор должен характеризоваться областью значений, приемлемых для заинтересованных сторон. Одним из целевых индикаторов может быть предельный уровень тарифов, приемлемый для населения и бюджета муниципального образования. Установление и мониторинг системы целевых индикаторов позволит убедиться, что ситуация находится в приемлемых для всех заинтересованных сторон рамках.

Второй этап расчета тарифов — определение стоимости достижения целевых показателей, т.е. расчет финансовых потребностей перевозчика. На этом этапе определяется, какая сумма средств необходима перевозчику, чтобы обеспечить необходимое качество обслуживания по приемлемой цене в долгосрочный период. Основное противоречие между интересами потребителей и муниципалитета, с одной стороны, и интересами перевозчика — с другой, заключается в том, что потребители и муниципалитет стремятся к минимизации тарифа при удовлетворительном качестве услуг, в то время как перевозчик стремится максимизировать свою экономическую прибыль, не утруждая себя заботами о качестве. Поэтому в процессе регулирования тарифа необходимо определить, какова минимальная величина тарифа, позволяющая перевозчику покрыть свои финансовые потребности в долгосрочный период.

На основе определения финансовых потребностей перевозчик разрабатывает свои предложения по величине тарифа. В настоящее время тарифы устанавливаются большей частью произвольно и зависят скорее от социальных, политических факторов, платежеспособности потребителей, чем от реальной стоимости предоставления услуги по перевозке.

При разработке тарифов следует учитывать и то, как население муниципального образования будет реагировать на изменение тарифа, т.е. как изменится объем потребления услуг. Эта проблема рассматривается в разделе об эластичности спроса.

Определение финансовых потребностей предприятия для достижения целевых индикаторов

На основе установленных регулирующим органом целевых показателей предприятие рассчитывает свои финансовые потребности, что позволяет определить стоимость достижения поставленных целей. Именно здесь в наибольшей степени проявляется конфликт интересов предприятия и регулирующего органа, и именно здесь происходит поиск компромисса.

Под финансовыми потребностями понимается общая величина расходов, необходимых предприятию для нормального, устойчивого осуществления регулируемой деятельности. Помимо регулируемой деятельности, многие транспортные предприятия занимаются и другими видами деятельности, например оказывают дополнительные платные услуги по ремонту транспортных средств, предоставляют возможность воспользоваться охраняемой стоянкой и т.д. Вполне понятно, что цены на сторонние услуги, устанавливаемые на свободном рынке, не должны регулироваться. Поэтому доходы и расходы от нерегулируемой деятельности не должны включаться в состав финансовых потребностей для осуществления регулируемой деятельности. При этом общеэксплуатационные расходы должны включаться в состав финансовых потребностей для регулируемой деятельности не полностью, а лишь в той части, которая приходится на эту деятельность. Поскольку распределение общеэксплуатационных расходов не может не быть произвольным, регулирующий орган обязан определить, каким именно способом предприятие должно распределять общеэксплуатационные расходы между видами деятельности.

Чтобы облегчить процесс поиска компромисса, в заявке на тариф предприятие может представлять несколько вариантов расчета своих финансовых потребностей. На это есть две основные причины. Во-первых, практически всегда существует несколько различных способов достижения приемлемого уровня целевых индикаторов. Во-вторых, не всегда можно с точностью прогнозировать развитие событий ? особенно это касается величины инвестиций и эффекта от них. Поэтому в таких случаях целесообразно составлять прогноз финансовых потребностей в нескольких вариантах: пессимистическом, наиболее вероятном и оптимистическом.

Параметры осуществления мониторинга

Мониторинг должен осуществляться представителем муниципального органа управления городским пассажирским транспортным комплексом, исполняющим соответствующие функциональные обязанности и наделенным для этого определенными полномочиями.

4.2.1. Общая характеристика используемых индикаторов

Информация, собираемая во время мониторинга, оценивается при помощи системы индикаторов, перечень которых должен быть разработан муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом.

Индикаторы – это показатели, по которым можно определить:

в какой мере пассажирские перевозчики муниципальной формы собственности реализуют утвержденные производственную и инвестиционную программы, т.е. добиваются поставленных перед ними собственником муниципального имущества целей;

соблюдают ли пассажирские перевозчики установленные требования к качеству предоставляемых услуг;

какое влияние оказывает деятельность пассажирских перевозчиков на потребителей их услуг и муниципальное имущество.

4.2.2. Требования, предъявляемые к индикаторам

При разработке и утверждении системы индикаторов следует учитывать следующие требования:

существенность: индикаторы должны быть нацелены на принятие адекватных оперативных решений;

своевременность и регулярность: информация должна поступать с такой периодичностью, которая позволит своевременно принимать необходимые решения, минимизировать ущерб от неблагоприятных изменений и максимизировать эффект от использования появляющихся возможностей;

полнота: индикаторы должны обобщенно характеризовать состояние муниципальных предприятий, являющихся составной частью городского пассажирского транспортного комплекса, не упуская всех сколько-нибудь важных аспектов;

адекватность: индикаторы должны учитывать специфику деятельности каждого пассажирского перевозчика, являющегося объектом мониторинга;

достоверность: должна существовать возможность объективного измерения величины индикаторов (либо численного, либо по принципу «да/нет»);

совместимость: индикаторы должны вписываться в существующую систему информационных потоков, что позволит удешевить и упростить процедуру информационного обмена.

4.2.3. Аспекты деятельности перевозчиков, учитываемые в процессе мониторинга
Система индикаторов, использующихся в процессе проведения мониторинга деятельности пассажирских перевозчиков, должна охватывать основные аспекты деятельности пассажирских перевозчиков, перечисленные ниже.
1. Операционная деятельность пассажирских перевозчиков. Основные оцениваемые индикаторы включают в себя количественные и качественные характеристики результатов предоставления услуг по транспортному обслуживанию населения, в том числе индикаторы, характеризующие:
объем перевозок пассажиров,
структуру объема перевозок пассажиров,
количество выполненных рейсов,
наполняемость салона транспортного средства на обслуживаемых маршрутах,
степень соблюдения установленного расписания движения.
2. Финансовое состояние пассажирских перевозчиков (только для предприятий муниципальной формы собственности). Основные оцениваемые индикаторы включают в себя показатели, в том числе характеризующие уровень ликвидности, платежеспособности, финансовой устойчивости перевозчика. Оценка данных индикаторов производится на основе баланса предприятия, расшифровки дебиторской и кредиторской задолженности, расшифровки финансовых потоков.
3. Экономические результаты предоставления услуг по транспортному обслуживанию населения. Это в том числе индикаторы, характеризующие:
себестоимость пассажирских перевозок,
выручку от предоставления услуг по транспортному обслуживанию населения.
4.2.4. Методика использования индикаторов
Методика использования индикаторов для анализа и принятия решений разрабатывается муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом и утверждается главой местного самоуправления. Эта методика должна быть открыта для всех заинтересованных сторон, включая как пассажирских перевозчиков, являющихся объектом мониторинга, так и потребителей услуг этих перевозчиков, т.е. население. В методике должны указываться рекомендуемый диапазон значений каждого индикатора, а также типовые оперативные решения, которые могут быть приняты в случае, если наблюдаемые значения индикатора выходят за рамки рекомендуемого диапазона.
4.2.5. Источники информации, необходимой для определения индикаторов
Основным источником исходных данных для расчета предлагаемых ниже показателей эффективности являются статистические формы, утвержденные постановлением Госкомстата России от 3 августа 1998 г. № 77 и обязательные для заполнения юридическими лицами, осуществляющими пассажирские перевозки по автобусным маршрутам общего пользования на коммерческой основе.

Полномочия органов местного самоуправления

Согласно ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, находящимся в ведении органов местного самоуправления муниципальных образований Российской Федерации, относится «организация транспортного обслуживания населения и муниципальных предприятий». В то же время ни в одном нормативном правовом акте Российской Федерации нет расшифровки самого понятия «транспортное обслуживание населения». Таким образом, с одной стороны, органы местного самоуправления муниципальных образований несут ответственность перед населением муниципального образования за результаты организации транспортного обслуживания, однако, с другой стороны, федеральное законодательство не определяет, что, собственно, подразумевается под такой организацией.

В связи с этим существует целый ряд вопросов, ответы на которые в действующем федеральном законодательстве отсутствуют. К примеру:

является ли достаточным для организации транспортного обслуживания населения формирование маршрутной сети на территории муниципального образования?

должен ли орган местного самоуправления, для того чтобы организовать транспортное обслуживание населения, создавать собственное муниципальное пассажирское предприятие или вполне достаточно привлечь к предоставлению услуг по транспортному обслуживанию населения пассажирских перевозчиков немуниципальной формы собственности?

какой объем пассажирских перевозок, организованных муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом, является достаточным для того, чтобы считать задачу организации транспортного обслуживания населения муниципального образования выполненной?

достаточно ли организовать пассажирские перевозки по маршрутам, проходящим по территории муниципального образования, с периодичностью один раз в сутки или необходимо обеспечить на маршрутах круглосуточную работу пассажирских перевозчиков, выполняющих рейсы по маршрутам с периодичностью один раз в час?

какой должна быть маршрутная сеть, расположенная на территории муниципального образования, и является ли приемлемым для муниципального образования организация единственного маршрута, связывающего центр муниципального образования с наиболее плотно заселенными окраинами, или необходимо организовать, к примеру, пассажирские перевозки по каждой улице города?

если орган местного самоуправления муниципального образования является организатором транспортного обслуживания населения, имеет ли он право определять максимальную потребность в услугах по транспортному обслуживанию населения, которые могут предоставляться на территории муниципального образования, и каким образом определить данную максимальную потребность?

каковы права и обязанности по организации транспортного обслуживания населения муниципальных образований органов исполнительной власти федерального и регионального уровней?

Как видим, представленный выше перечень содержит отнюдь не праздные вопросы. От ответа на них зависит, как орган местного самоуправления муниципального образования будет организовывать транспортное обслуживание населения и, что немаловажно, в каких целях. Безусловно, с точки зрения населения муниципального образования маршрутная сеть городского пассажирского транспортного комплекса, объединяющая в единое целое всю городскую улично-дорожную сеть, предпочтительней маршрутной сети, расположенной лишь на улицах с максимальным пассажиропотоком. Однако необходимо принимать во внимание тот факт, что ресурсы органа местного самоуправления муниципального образования, который он может направить на реализацию задачи организации транспортного обслуживания населения, отнюдь не безграничны, тем более в существующих условиях практически тотальной дотационности российских муниципальных образований.

Что же сказано на эту тему в действующем федеральном законодательстве? К сожалению, очень немногое. Перечень полномочий муниципального органа управления городским пассажирским транспортным комплексом умещается буквально на половине страницы.

1. Муниципальный орган управления городским пассажирским транспортом (далее – МОУГПТ) <7, ст. 72, п. 6>:

руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;

осуществляет контроль за работой иных пассажирских перевозчиков, предоставляющих услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом;



утверждает маршруты маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом;

утверждает графики движения автотранспорта по маршрутам маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом;

привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения пассажирских перевозчиков, действующих на территории муниципального образования;

обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в муниципальном образовании;

организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах и в аэропорту.

2. МОУ ГПТ анализирует работу пассажирского транспортного комплекса муниципального образования, по согласованию с ГИБДД вносит предложения по строительству новых, реконструкции, расширению или благоустройству действующих остановок ГПТ <8, ст. 6, п. 20; 6>.

3. МОУ ГПТ может принимать решения об организации новых маршрутов, увеличении количества транспорта на маршруте или закрытии действующих маршрутов. Решения принимаются по результатам проведенных исследований пассажиропотока или по многочисленным обращениям граждан <6, п. 4.18>.

4. МОУ ГПТ ведет реестр перевозчиков и их автотранспорта, работающего на территории муниципального образования <7, ст. 72, п. 6>.

5. В целях защиты прав пассажиров МОУ ГПТ имеет право в случае выявления факта предоставления услуг по маршрутным пассажирским перевозкам, не сопровождающихся достоверной и достаточной информацией, приостанавливать предоставление услуг по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом до предоставления перевозчиком информации или прекращать предоставление перевозчиком этих услуг <9, ст. 44>.

Все остальные полномочия МОУ ГПТ могут трактоваться как не соответствующие действующему федеральному законодательству. Как следствие, закрепление в субфедеральных (региональных или местных) нормативных правовых актах дополнительных полномочий может быть опротестовано на этом основании органами по надзору за соблюдением федерального законодательства, а само исполнение данных полномочий может быть приостановлено.Примеров подобной реакции органов прокуратуры, арбитражных судов, региональных отделений Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), к сожалению, крайне много, часть из них приведена в приложении 7.

Порядок организации маршрутов перевозок пассажиров автомобильным транспортом

Маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом осуществляются по маршрутам, согласованным с МОУГПТ с соблюдением утвержденного МОУ ГПТ расписания <1, п. 76; 6, п. 5>. Перевозчики обязаны составить и утвердить на каждый маршрут маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков <6, п. 5.2.1>. В указанные документы должны своевременно вноситься данные об изменении дорожных условий <5, п. 5.7.2>. Сводное расписание движения пассажирского транспорта по территории муниципального образования разрабатывается с учетом пропускной способности остановок ГПТ и утверждается главой муниципального образования <3, п. 43 приложения 3>. Режим работы муниципальных предприятий, предоставляющих услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, устанавливается по решению МОУ ГПТ. Режим работы прочих пассажирских перевозчиков, предоставляющих услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, устанавливается ими самостоятельно. Режим работы должен соответствовать установленному <9, ст. 11>.

Порядок организации транспортного

Как уже отмечалось, действующее федеральное законодательство возлагает на органы местного самоуправления муниципальных образований обязательства по организации транспортного обслуживания населения, однако, по существу, не содержит положений, хоть в сколько-нибудь существенной мере поясняющих, что подразумевается под организацией транспортного обслуживания населения как таковой. Фактически действующее федеральное законодательство содержит лишь положения, регулирующие организацию маршрутов перевозок пассажиров (организация транспортного обслуживания населения, безусловно, заключается в том числе и в организации маршрутной сети пассажирского транспортного комплекса, однако, вполне понятно, не исчерпывается ею).

Каков же порядок организации маршрутов перевозок пассажиров, определенный действующим федеральным законодательством? Вот что говорится об этом в федеральных нормативных правовых актах.

Порядок проведения обследования маршрута

Перевозчики обязаны перед началом регулярных перевозок, а также в процессе их осуществления оценивать соответствие дорожных условий на маршрутах работы автобусов установленным требованиям безопасности движения <5, п. 5.2, абз. 1; 4, п. 2.6.1, абз. 1>. Оценка соответствия состояния автомобильных дорог и подъездных путей требованиям безопасности движения осуществляется на основе обследования, проводимого комиссией, формируемой по решению МОУ ГПТ с привлечением работников организаций, осуществляющих перевозки пассажиров и (или) грузов на этих маршрутах, работников дорожных, коммунальных и других организаций, в ведении которых находятся автомобильные дороги, улицы, железнодорожные переезды; работников Государственной инспекции по безопасности дорожного движения, регионального отделения Российской транспортной инспекции <5, п. 5.2, абз. 2; 6, п. 5.1>. Обследование дорожных условий на маршрутах осуществляется не реже двух раз в год <5, п. 5.2, абз. 3>. Перевозчик ежегодно представляет в МОУ ГПТ предложения по срокам обследования и перечню предлагаемых к обследованию маршрутов <5, п. 5.2, абз. 4>. По результатам обследования дорожных условий составляется акт, в котором перечисляются выявленные недостатки, угрожающие безопасности движения. Акты подлежат передаче в органы, уполномоченные исправлять выявленные недостатки и контролировать результаты этой работы. У перевозчика и МОУ ГПТ хранятся материалы обследования и копии актов <5, п. 5.2, абз. 5>.

Права и обязанности пассажирских перевозчиков

Несмотря на то, что в соответствии с действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации пассажирский перевозчик, получивший в установленном порядке лицензию, подтверждающую право предоставлять услуги по транспортному обслуживанию населения, может фактически самостоятельно устанавливать условия и порядок предоставления данных услуг (выбирать маршрут перевозок, определять расписание движения по маршруту и прочие условия работы), в федеральном законодательстве определен целый ряд требований, исполнение которых является обязательным для каждого перевозчика независимо от его формы собственности.

Прежде всего, отметим, что любой перевозчик, выполняющий маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом на территории муниципального образования, обязан:

выполнять требования, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и отражающие порядок и особенности организации маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом <10, п. 3а; 5, п. 5.6>; обеспечить каждого водителя, выполняющего маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом, графиком движения на маршруте с указанием времени прохождения остановок, населенных пунктов и других ориентиров, схемой маршрутов с указанием опасных участков <5, п. 5.7.4>; организовать контроль за соблюдением графиков (расписаний) движения, норм вместимости автобусов, маршрутов движения <5, п. 5.2.5>; обеспечить выполнение установленных требований и норм на основе договоров, заключенных с организациями, обладающими необходимой базой и (или) имеющими лицензию на проведение соответствующих работ (это положение касается перевозчиков, не обладающих необходимой производственно-технической, кадровой и нормативно-методической базой) <5, п. 1.8>.

Институт экономики города систематизировал требования, «установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и отражающие порядок и особенности организации маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом».


В результате такой систематизации были определены следующие основные категории требований, предъявляемых к пассажирским перевозчикам, предоставляющим услуги по транспортному обслуживанию населения:

требования, предъявляемые к автобусам, выполняющим маршрутные пассажирские перевозки; требования, предъявляемые к информационному обеспечению деятельности перевозчика; требования по соблюдению расписания движения на маршрутах пассажирского автомобильного транспорта; требования к персоналу перевозчика; требования по проведению медицинского освидетельствования водителей; требования по соблюдению режима труда и отдыха водителей; требования по проведению стажировок и инструктажей водителей; требования по информационному обеспечению водителей; требования по техническому обслуживанию и техническому осмотру автобусов; требования по обеспечению охраны транспортных средств; требования по обеспечению безопасности движения; требования по охране окружающей среды. Рассмотрим данные требования более подробно.

Проблемы финансовой политики

1. Основная проблема государственной финансовой политики в отношении «провалов» рынка в городском пассажирском транспортном комплексе состоит в том, что не установлен реально требуемый, исходя из целей социальной политики, объем льготных перевозок населения, учитывающий существующие и перспективные возможности бюджетов всех уровней по финансированию такого проезда, реальные приоритеты федеральной и региональной социальной политики. В первую очередь это относится к бесплатным и иным льготным перевозкам отдельных категорий населения.

Предоставление права на льготный проезд осуществляется на основании многочисленных федеральных и в меньшей степени региональных и местных нормативных правовых актов, принятых в подавляющем большинстве случаев без сколько-нибудь корректного учета имеющихся возможностей бюджетного финансирования. В общей сложности насчитывается около 65 категорий граждан, имеющих льготы на оплату проезда на городском пассажирском транспорте, установленные на федеральном уровне. Помимо этого, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях вводятся дополнительные категории, общее количество которых в некоторых случаях достигает20. Положение усугубляется тем, что большая часть федеральных и субфедеральных льгот на оплату проезда для населения является правом бесплатного проезда, причем основная часть бесплатного проезда приходится на городской и пригородный пассажирский транспорт. Кроме того, в число категорий населения, в той или иной степени пользующихся правом бесплатного проезда или его льготной оплаты, нормативные правовые акты различных уровней включают категории, которые нельзя отнести к социально не защищенным слоям населения, – это различные категории государственных служащих, депутаты представительных органов власти и т.п. Такая особенность нормативно-правовой базы по вопросам льготного проезда на городском пассажирском транспорте связана с отсутствием в федеральном законодательстве критериев установления данного типа льгот.

Основная ответственность за радикальное решение проблемы дисбаланса между расходными возможностями бюджетных систем всех уровней и обусловленной законодательством потребности в финансировании льготного проезда ложится на федеральный уровень государственной власти.


Меры региональной и муниципальной политики не могут принципиально изменить положение в этой области.

2. В настоящее время финансовую политику по обеспечению льготного проезда как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях следует признать неэффективной.

Решения (принимаемые в основном на федеральном уровне) сводятся к ограничению компенсации выпадающих доходов перевозчиков отдельными категориями льготников и введению норм, приостанавливающих действие отдельных федеральных нормативных правовых актов в части предоставления льгот на оплату проезда на пассажирском транспорте. Что касается субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то в них в большей степени применяют практику простого ограничения выплат компенсации размерами средств на эти цели, поступивших из бюджета вышестоящего уровня. Кроме того, практически повсеместно применяется практика преобладающего развития перевозок «в режиме маршрутного таксомотора», на которые не распространяется действие законодательства о льготах.

Так как включение норм, ограничивающих финансирование, в бюджетное законодательство (именно данный подход применяется по отношению к большинству льгот) лишь отменяет бюджетное финансирование потерь пассажирских перевозчиков от льготного проезда, но не отменяет самих прав соответствующих категорий населения на бесплатный или иной льготный проезд, результатом этого в экономическом плане является возникновение непокрытых убытков пассажирских перевозчиков от предоставления льгот на оплату проезда.

3. Финансовые органы всех уровней не опираются на эффективные общие принципы, методологию определения и нормы расчета требуемых объемов финансирования компенсации льгот на проезд, которые бы достаточно точно учитывали действительные объемы перевозок граждан в регионах и муниципальных образованиях. Это в особенности касается «обезличенных» перевозок льготных категорий населения в городском пассажирском транспорте. Действующие федеральные нормы исходят из условного единого показателя числа поездок в месяц, хотя и предусматривают проведение периодических обследований пассажиропотоков на городском пассажирском транспорте, в том числе и пассажиропотоков граждан, имеющих льготы на оплату проезда.


Обоснование потребности в финансировании выпадающих доходов, возникших в результате пассажирских перевозок льготных категорий населения, возложено непосредственно на пассажирских перевозчиков, а нормы контроля и ответственности за искажение информации об объемах перевозок льготных категорий пассажиров не установлены. Это открывает перед пассажирскими перевозчиками возможности для систематического завышения объемов льготных перевозок и, соответственно, потребностей в бюджетном финансировании. В то же время пассажирские перевозчики не располагают корректной информацией, во-первых, о реальной численности граждан, имеющих право льготной оплаты проезда на пассажирском транспорте, и, во-вторых, о реальной величине средств, полученных из бюджетов вышестоящих уровней на компенсацию потерь, связанных с предоставлением льгот.

4. Анализ расходов региональных и местных бюджетов на пассажирский транспортный комплекс и уровня рентабельности пассажирских перевозчиков свидетельствует о нехватке региональных бюджетных средств для того, чтобы обеспечить рентабельную работу пассажирских перевозчиков в условиях регулируемых тарифов. Это также подтверждает дисбаланс в распределении бюджетных средств на эти цели между уровнями власти.

5. Компенсация потерь пассажирских перевозчиков, вызванных работой по регулируемым тарифам, не ориентирована на определенную часть перевозок пассажиров транспортом общего пользования, так как федеральные и в большинстве случаев региональные нормы в этой области не обеспечивают дифференциацию между перевозками по государственному/муниципальному заказу и прочими видами пассажирских перевозок, поскольку регулирование тарифов распространяется на всех пассажирских перевозчиков. Как следствие, у финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований нет правовых оснований для использования критериев и нормативов определения действительной социальной потребности в перевозках на основе регулируемых тарифов, вместо этого применяется «сплошное» ценовое регулирование по всем видам пассажирских перевозок транспортом общего пользования.


В условиях широкого распространения регулируемых тарифов поддержание рентабельности перевозок требует, в той или иной степени, компенсации выпадающих доходов всех перевозчиков отрасли, занятых пассажирскими перевозками в соответствующих сообщениях. Тем самым государственный/муниципальный заказ фактически распространяется на все эти перевозки.

6. Побочным результатом указанного выше несоответствия является ошибочное применение термина «государственный/муниципальный заказ» по отношению к привлечению администрациями пассажирских перевозчиков к коммерческим недотируемым перевозкам.

Отсутствие обоснованного определения объемов государственного/муниципального заказа ведет к увеличению бюджетных расходов регионов и потому нуждается в корректировке. В частности, целесообразно отменить или по крайней мере существенно ослабить государственный контроль за тарифами на коммерческие перевозки пассажирским транспортом в соответствующих видах сообщений. Условием такого пересмотра является введение федеральных норм, устанавливающих базовые принципы разграничения перевозок по государственному/муниципальному заказу и коммерческих перевозок.

В части тарифного регулирования деятельности пассажирских перевозчиков региональные и местные органы власти в большинстве случаев не опираются на критерии и методические подходы, которые позволяли бы устанавливать тарифы на перевозки, соответствующие конкурентному уровню затрат пассажирских перевозчиков, реальной платежеспособности населения в отношении проезда на пассажирском транспорте общего пользования и имеющихся ограничений бюджетных расходов на городской пассажирский транспортный комплекс.

Проблемы общего характера

1. Отсутствие концепции в отношении конкуренции в сфере транспортного обслуживания городского населения открывает простор для произвольных ограничений конкуренции на региональном и местном уровнях. Так, ввиду сохранения значительной части предприятий пассажирского автомобильного транспорта в муниципальной собственности или собственности субъектов Российской Федерации соответствующие администрации в той или иной степени подменяют контроль пассажирских перевозок элементами монополии государственных (муниципальных) транспортных предприятий либо противоречащими федеральному гражданскому, антимонопольному и иному законодательству ограничениями прав хозяйствующих субъектов на осуществление деятельности в этой сфере. Как следствие, монополия небольшого числа перевозчиков существенно ограничивает конкуренцию в отрасли и способствует сохранению высоких издержек предприятий, финансируемых за счет бюджетов субфедерального уровня.

2. Финансовая и организационная политика органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по отношению к организации транспортного обслуживания городского населения не исходит из ясных критериев и норм разграничения между двумя различными по требуемой степени вмешательства категориями перевозок:

перевозками на основе государственного/муниципального заказа на осуществление социально значимых перевозок, которые нуждаются в бюджетном финансировании;

перевозками вне государственного/муниципального заказа, в отношении которых вмешательство со стороны органов власти в рыночные процессы должно сводиться в основном к регулированию маршрутов и формированию условий и порядка предоставления данного вида услуг по транспортному обслуживанию населения.

Иначе говоря, в настоящее время отсутствуют подходы к определению размеров той части городского пассажирского транспортного комплекса, которая требует финансовых ресурсов государства и местного самоуправления, и той ее части, где достаточно использовать меры нефинансового регулирования при поддержании условий для самофинансирования пассажирских перевозчиков.


Отсюда – отсутствие обоснованного подхода к определению потребности населения в льготном проезде и соответствующем финансировании на основе государственного/муниципального заказа. Следствиями отсутствия такого подхода являются:

распространение системы государственного/муниципального финансирования в форме дотируемого заказа на большую часть пассажирских перевозок;

принятие не обеспеченных бюджетными ресурсами для компенсации выпадающих доходов перевозчиков федеральных и региональных нормативных правовых актов о предоставлении бесплатного или иного льготного проезда многочисленным категориям населения;

излишняя «зарегулированность» перевозок в целом на региональном и муниципальном уровнях и одновременно недостаток мер по созданию условий финансирования той их части, которая не нуждается в бюджетной поддержке;

упомянутая ранее тенденция в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях к государственной и муниципальной монополии на предоставление услуг по транспортному обслуживанию населения как средству упрощения контроля за работой городского пассажирского транспортного комплекса.

3. Пробел в федеральных нормах формирования государственного/муниципального заказа на предоставление услуг по транспортному обслуживанию населения имеет своим следствием возникновение обратного подхода к определению объемов государственного/муниципального заказа – по наличию средств в бюджетах соответствующих уровней. Это, однако, в конечном счете ведет к противоположному результату – раздуванию бюджетных расходов, так как порождает «конкуренцию выпадающих доходов» между пассажирскими перевозчиками, стремящимися показать максимальные затраты и потери от перевозок льготных категорий пассажиров и минимизировать официальный доход от перевозок с целью получить максимальную компенсацию из бюджета соответствующего уровня.

Рекомендации по организации и

Порядок организации и проведения конкурсного отбора, в том числе и конкурсного отбора пассажирских перевозчиков, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения для муниципальных нужд, в настоящее время регулируется Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Данным указом было:

утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд;

установлено, что заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд должны размещаться на конкурсной основе, если иное не предусмотрено федеральными законами и указами Президента Российской Федерации;

рекомендовано проводить конкурсы на размещение заказов на закупку продукции для муниципальных нужд в порядке, утвержденным данным указом для размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд.

Нет необходимости пересказывать содержание Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, тем не менее далее мы будем останавливаться на отдельных моментах этого федерального нормативного правового акта, чтобы указать на положения, которые непосредственно применимы к организации и проведению конкурсных отборов пассажирских перевозчиков, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения.

3.2.1. Цель конкурса

Прежде всего, определим, каковы должны быть цели организации и проведения конкурсного отбора пассажирских перевозчиков. Логично было бы предположить, что главной целью конкурса является отбор пассажирских перевозчиков, готовых предоставлять услуги населению по одному из трех вариантов:

максимальный объем услуг за фиксированный объем финансирования[5];

фиксированный объем услуг за минимальный объем финансирования;

фиксированный объем услуг за фиксированный объем финансирования с наиболее высоким качеством предоставления услуг.

В таблице 5.1 приложения 5 представлена информация о том, какие цели проведения конкурса сформулированы в нормативных правовых актах по вопросам конкурсного отбора ряда муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.


Как видно из этой таблицы, в подавляющем большинстве рассмотренных нормативных правовых актов цели проведения конкурсного отбора пассажирских перевозчиков совершенно иные, включающие в себя:

удовлетворение потребностей населения в перевозках;

повышение культуры и качества обслуживания пассажиров;

повышение безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров;

вовлечение водителей и индивидуальных владельцев в активную профилактическую работу по предупреждению ДТП;

укрепление транспортной дисциплины;

упорядочение пассажирских перевозок.

Пожалуй, можно согласиться с тем, что проводимый конкурсный отбор в числе прочего обеспечивает повышение культуры и качества обслуживания пассажиров, однако вряд ли возможно найти сколько-нибудь серьезное обоснование того, что проведение конкурсного отбора будет способствовать удовлетворению потребностей населения в перевозках. Действительно, само словосочетание «конкурсный отбор» говорит о том, что итогом конкурса является отбор из большого количества претендентов тех, кто в наибольшей степени соответствует определенным требованиям. Как следствие, вместо, к примеру, 10 перевозчиков по итогам конкурсного отбора на маршруте может остаться лишь один. Этот перевозчик скорее всего будет предоставлять услуги наиболее высокого качества, однако в любом случае объем этих услуг будет меньшим, чем суммарно у всех конкурсантов.

Также конкурсный отбор не способствует и не может способствовать повышению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров по той причине, что требования безопасности дорожного движения, во-первых, могут или соблюдаться, или не соблюдаться, а во-вторых, несоблюдение пассажирским перевозчиком требований безопасности дорожного движения имеет в конечном счете своим следствием изъятие у него лицензии на право предоставления услуг по пассажирским перевозкам общего пользования ? таким образом, данные перевозчики просто не смогут работать на маршрутах городского пассажирского транспорта, выставляемых на конкурс.



3.2.2. Формирование конкурсной комиссии

В состав конкурсной комиссии рекомендуется включить представителей органов исполнительной власти, в сфере ведения которых находится организация транспортного обслуживания населения. Наиболее целесообразным в данном случае является образование конкурсной комиссии из числа представителей:

муниципального органа управления городским пассажирским транспортным комплексом;

структурных подразделений органа местного самоуправления, в сфере ведения которых находится социальная защита населения (в том случае, если победитель конкурса должен будет предоставлять услуги по транспортному обслуживанию граждан, имеющих льготы на оплату проезда на городском пассажирском транспорте);

структурных подразделений органа местного самоуправления, отвечающих за финансирование исполнения муниципального заказа (в том случае, если по итогам конкурса определяется перевозчик, осуществляющий перевозки пассажиров за счет бюджетных средств);

регионального отделения Российской транспортной инспекции.

На практике, однако, перечень участников конкурсной комиссии по отбору пассажирских перевозчиков гораздо шире. В таблице 5.1 (приложение 5) представлена информация о составах конкурсных комиссий некоторых муниципальных образований Российской Федерации. Как видно из таблицы, в подавляющем большинстве случаев муниципальные нормативные правовые акты по вопросам организации конкурсного отбора перевозчиков предусматривают обязательное включение в состав конкурсной комиссии представителей органа местного самоуправления (37 из 43 вариантов), региональных отделений Российской транспортной инспекции (37 из 43), а также работников Государственной инспекции по безопасности дорожного движения (36 из 43). Следующими по количеству упоминаний в субфедеральных нормативных правовых актах по вопросам организации транспортного обслуживания населения (17 из 43 вариантов) являются работники государственных или муниципальных унитарных предприятий, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения на территории муниципального образования.



Наличие в составе конкурсной комиссии по отбору пассажирских перевозчиков их потенциальных конкурентов абсолютно недопустимо. Действительно, если в выборе пассажирских перевозчиков участвуют представители МУП/ГУП, конкурсная комиссия будет принимать решение исключительно в интересах упомянутых выше муниципальных образований. Вполне естественно, что представители унитарных предприятий городского пассажирского транспорта будут прямо заинтересованы в том, чтобы победителем конкурса стал наименее конкурентоспособный перевозчик, на фоне которого результаты работы унитарных предприятий будут выглядеть как минимум неплохо. Еще лучше, если по итогам конкурса будет выбран перевозчик, который не сможет в полной мере обеспечить выполнение выставленной на конкурс программы перевозок, что предоставит представителям унитарных предприятий городского пассажирского транспорта лишний аргумент в пользу отказа от привлечения к предоставлению услуг по транспортному обслуживанию населения муниципального образования перевозчиков немуниципальной формы собственности.

Эти же аргументы в полной мере действительны и при решении вопроса о включении в состав членов конкурсной комиссии представителей частных автотранспортных предприятий. Впрочем, отметим, что подобная практика все еще не нашла широкого распространения: лишь в одном из рассмотренных нормативных правовых актов, в Пензенской области, представители частного автотранспортного предприятия были включены в состав конкурсной комиссии.

Следующими по количеству упоминаний в составе конкурсных комиссий в рассмотренных нормативных правовых актах идут представители налоговых органов (16 из 43 вариантов). Участие в составе конкурсной комиссии представителей налоговых инспекций вряд ли можно счесть обоснованными. Безусловно, в соответствии с федеральным законодательством по вопросам конкуренции право исполнения муниципального заказа должны получать лишь подрядчики, не имеющие задолженности по уплате налогов. В то же время информация о наличии или отсутствии у конкурсанта задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные фонды вполне может являться одной из составляющих конкурсной документации, вследствие чего участие в конкурсной комиссии представителей налоговых органов теряет всякий смысл.



Одинаковое количество раз упоминаются в рассмотренных нормативных правовых актах представители региональных отделений Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) и депутаты представительных органов власти. Если участие представителей МАП можно счесть вполне обоснованным (в компетенцию данного министерства в числе прочего входит контроль за соблюдением органами местного самоуправления требований законодательства об ограничении антимонопольной деятельности), то участие в конкурсной комиссии депутатов органов представительной власти является обоснованным лишь в случае, когда в соответствии с уставом муниципального образования на данные органы возложена часть функций по организации транспортного обслуживания населения.

Избыточным является включение в состав конкурсной комиссии представителей органов стандартизации, метрологии и сертификации (7 из 43 вариантов), региональных инспекций труда (4 из 43 вариантов), равно как и органов по охране окружающей среды (1 из 43 вариантов). Причина, по которой их не следует включать в состав конкурсной комиссии, та же, что и в случае с работниками налоговых органов: достаточно включить в состав конкурсной документации информацию о соответствии конкурсантов требованиям нормативных правовых актов по вопросам охраны окружающей среды, охраны труда и т.д.

В отличие от представителей унитарных предприятий городского пассажирского транспорта, включение в состав конкурсной комиссии представителей общественных организаций пассажирских перевозчиков является не только допустимым, но и весьма желательным. Действительно, в подавляющем большинстве случаев конкурсанты не допускаются на заседания конкурсной комиссии, поэтому обеспечить защиту их интересов в процессе конкурсного отбора возможно лишь в том случае, если на заседании конкурсной комиссии будут присутствовать их представители, которыми и являются сотрудники общественных объединений пассажирских перевозчиков.

В 6 из 43 рассмотренных нормативных правовых актов по вопросам организации конкурсного отбора пассажирских перевозчиков состав конкурсной комиссии не был определен, из чего можно сделать вывод о том, что эти документы носят формальный характер.



3.2.3. Требования к конкурсантам

В соответствии с упомянутым ранее федеральным нормативным правовым актом, к участнику конкурсного отбора допустимо предъявлять определенные требования. Конкурсант должен:

обладать необходимыми профессиональными знаниями и квалификацией;

обладать финансовыми средствами, оборудованием и другими материальными возможностями;

обладать опытом и положительной репутацией;

обладать необходимыми трудовыми ресурсами для предоставления услуг, выставляемых на конкурс;

исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды;

не быть неплатежеспособным, не находиться в процессе ликвидации, не быть признанным банкротом (победителем конкурса не может являться организация, на имущество которой наложен арест или экономическая деятельность которой приостановлена).

Организатор конкурса вправе требовать от конкурсантов представления документов или иной информации, необходимых для удостоверения их квалификации. Любое требование, предъявляемое к конкурсантам, должно содержаться в конкурсной документации и относиться ко всем поставщикам. Не допускается установление критериев, требований или процедур, носящих дискриминационный характер в отношении квалификации конкурсантов, если это не предусмотрено федеральными законами или указами Президента Российской Федерации.

Специфика сектора услуг по транспортному обслуживанию населения

В соответствии со ст. 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Ограничение этого права, в силу ст.35 Конституции, допустимо только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эти положения наряду с конституционными принципами признания и защиты собственности, а также свободы экономической деятельности, закрепленными в ст. 8 Конституции Российской Федерации, определяют пределы соприкосновения органов власти и хозяйствующих субъектов.

Права владения, пользования и распоряжения имуществом и вытекающая из ст. 8 и 35 Конституции свобода договоров участников гражданского оборота, включая определение оснований их возникновения, изменения и прекращения, а также соответствующий объем их защиты и правомерных ограничений, регулируются федеральным законом. Исходя из этого, Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает в качестве основных начал гражданского законодательства свободу договора, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебную защиту (п. 1 ст. 1). Свобода гражданско-правовых договоров в ее конституционно-правовом смысле предполагает соблюдение принципа равенства и согласования воли сторон. Следовательно, регулируемые гражданским законодательством договорные обязательства, а значит и порядок заключения договоров в сфере имущественных отношений должны быть основаны на равенстве сторон, автономии их воли и имущественной самостоятельности.

Согласно ст. 23 и 49 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане ? предприниматели и юридические лица имеют право заниматься предпринимательской деятельностью с момента государственной регистрации, а отдельными ее видами – после получения лицензии.


Перевозка пассажиров относится к лицензируемому виду предпринимательской деятельности, т.е. федеральный законодатель в интересах защиты здоровья граждан и безопасности дорожного движения ввел некоторые обременительные для перевозчиков условия осуществления ими этой деятельности в виде повышенного контроля за ней со стороны государства.

Одним из таких условий, например, является специальное разрешение на право пассажирских перевозок ? лицензия. Это основное и исчерпывающее основание для занятий пассажирскими перевозками, поскольку в процессе получения лицензии перевозчик проходит необходимый предварительный. Введение дополнительных ограничений на право заниматься предпринимательской деятельностью, в частности в виде обязательного участия в конкурсе, нарушает конституционную гарантию по использованию каждым своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, поскольку утверждает практику введения произвольных по основанию и количеству ограничений для такой деятельности.

В соответствии с п. 3 ст. 32 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничений хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Перечень таких случаев определен ст. 14 Федерального закона Российской Федерации от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», в соответствии с которой допускается временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах с целью обеспечения безопасности дорожного движения уполномоченными на то лицами при наличии на то оснований, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

Кроме того, ст. 7 Закона Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

Принуждение перевозчика к заключению по итогам конкурса договора на выполнение пассажирских перевозок противоречит ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть 1), предусматривающей, что понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена законом или добровольно принятым обязательством. Таким образом, перевозчики, выигравшие конкурс, могут заключать с организатором перевозок договор (контракт) только на добровольной основе.

Исходя из всего вышесказанного проведение конкурсов на право работы на маршрутах городского пассажирского транспорта противоречит действующему федеральному законодательству, иначе говоря, является незаконным. Впрочем, из этого не следует, что применение процедур конкурсного отбора среди пассажирских перевозчиков невозможно.

Структура финансовых потоков

На основании информации, предоставленной муниципальным предприятием, анализируется структура финансовых потоков на предприятии по источникам, направлениям расходования и формам расчетов (денежные расчеты или зачеты). Чем выше доля денежных расчетов в структуре финансовых потоков, тем более благоприятным является финансовое состояние предприятия. Рекомендуемое значение индикатора — не менее 30—35%. Высокая доля зачетов в расчетах с организациями и предприятиями-потребителями свидетельствует о нежелательности повышения тарифов для этих групп потребителей из-за их низкой платежеспособности. Если денежные поступления (без зачетов) меньше затрат на заработную плату, это является признаком неудовлетворительного финансового состояния предприятия.

Информация о величине рассмотренных выше индикаторов предприятий городского пассажирского транспорта муниципальных образований Российской Федерации, для которых Институт экономики города разрабатывал программы реформирования городского пассажирского транспортного комплекса, представлена в приложениях к книге (см. таблицы).

Нормативные правовые акты

<1> Устав автомобильного транспорта в РСФСР (утвержден Постановлением Совета министров РСФСР от 8 января 1969 г. № 12).

<2> Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР (утверждены приказом Минтранса РСФСР от 24 декабря 1987 г. № 176).

<3> Правила организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте (утверждены приказом Минтранса РСФСР от 31 декабря 1981 г. № 200).

<4> Требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые при лицензировании деятельности на автомобильном транспорте (утверждены приказом Минтранса России от 30 марта 1994 г. № 15).

<5> Положение об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов (утверждено приказом Минтранса России от 9 марта 1995 г. № 27).

<6> Положение об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (утверждено приказом Минтранса России от 8 января 1997 г.


№ 2).

<7> Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

<8> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

<9> Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О защите прав потребителей” и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях».

<10> Положение о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2002 г. № 402).

<11> Постановление Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2000 г. № 917 «О внесении изменений и дополнений в Перечень отдельных категорий организаций, предприятий, учреждений, их филиалов и других обособленных подразделений (в том числе физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществлении ими торговых операций или оказания услуг), которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения контрольно-кассовых машин».

<12> Налоговый кодекс Российской Федерации.

<13> Решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 августа 2001 г. По делу № ГКПИ 01-1199.

<14> Государственный стандарт Российской Федерации «Услуги пассажирского автомобильного транспорта» (ГОСТ Р 51825-2001).

Существующие проблемы тарифного регулирования пассажирских перевозчиков

2.2.1. Противоречия в законодательстве, касающиеся органа, уполномоченного осуществлять тарифное регулирование пассажирских перевозчиков

В соответствии с "Перечнем продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», «регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении» отнесено к сфере ведения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Указанное постановление было разработано в целях конкретизации принципов тарифного регулирования, изложенных в Указе Президента Российской Федерации от 28февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)». В пункте 1 данного указа отмечено, что "регулируемые государством цены (тарифы) применяются на внутреннем рынке Российской Федерации всеми предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если иное не установлено актами законодательства Российской Федерации".

Упомянутые выше правовые акты, однако, входят в противоречие с действующим федеральным законодательством, в частности с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с п. 1 ст. 31 закона "органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги)…"

Прокомментируем данную ситуацию на примере Екатеринбурга, для администрации которого Институт экономики города подготовил развернутое обоснование юридической корректности установления главой муниципального образования тарифов на пассажирские перевозки для предприятий муниципальной собственности.

Уставный суд Свердловской области 3 октября 2002 г. рассмотрел в открытом заседании дело о проверке соответствия Уставу Свердловской области пункта 23 положения «О муниципальном унитарном предприятии города Екатеринбурга», утвержденного решением Екатеринбургской городской думы от 9 декабря 1997 г. № 30/3, и постановления главы муниципального образования «Город Екатеринбург» от 23 января 2002 г. № 74 «О повышении стоимости проезда в городском пассажирском транспорте». По итогам рассмотрения Уставный суд Свердловской области постановил признать вышеуказанное постановление не соответствующим Уставу Свердловской области. Это решение основывалось на следующем:

регулирование порядка установления цен (тарифов) на перевозку пассажиров городским общественным транспортом должно осуществляться в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» и принятым в его исполнение постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»;

регулирование цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами городского общественного транспорта независимо от его ведомственной принадлежности и формы собственности, в том числе и предприятиями пассажирского транспорта общего пользования, находящимися в муниципальной собственности, должно осуществляться исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по регулированию цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа имеют указанные выше полномочия в соответствии с «Перечнем продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г.


№ 239;

поскольку по вопросам регулирования цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа специальными нормами федерального законодательства установлено государственное регулирование размеров платы за проезд в городском общественном транспорте, данный вопрос не относится к вопросам местного значения, решаемым органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно части 5 «Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было передано на разрешение государственное регулирование цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта).

В Решении Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2000 г. № ГКПИ 00-882 указывается, что «по утверждению представителей Правительства Российской Федерации указанное выше постановление принято Правительством Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221, согласно п. 2 которого Правительству Российской Федерации поручено устанавливать порядок государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги».

Оспариваемым постановлением главы муниципального образования «Город Екатеринбург» установлена стоимость проезда в городском пассажирском транспорте. Содержание понятия «государственное регулирование цен (тарифов)» в постановлении Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г.


№ 239 не определено. На практике применяются различные подходы к регулированию цен и тарифов: принятие обязательных правил установления цен и тарифов, установление предельных цен и тарифов, установление величин (размеров) цен и тарифов. Поэтому «государственное регулирование цен (тарифов)» не тождественно «утверждению (установлению) цен (тарифов)» или «установлению стоимости проезда в городском пассажирском транспорте». Эти понятия соотносимы, но не равнозначны.

Ссылка в постановлении Уставного суда Свердловской области от 3 октября 2002 г. на Решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2000 г. № ГКПИ 00-882 в качестве подтверждения легитимности и, следовательно, обязательности для исполнения Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 и Постановления Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 некорректна. Решение Верховного Суда принималось по вопросу о законности части 5 "Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые Государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239. Правомерность этих актов сторонами не оспаривалась.

Положения Постановления Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 и Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 необходимо применять с соответствии с федеральными законами, принятыми позднее. В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации (пункт 3), «указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Согласно ст. 115 Конституции Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации принимаются «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации»[3] вплоть до их отмены в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам.


Таким образом, исполнение таких постановлений является обязательным, только если они не противоречат Конституции и федеральным законам.

С 28 августа 1995 г. вступил в силу и действует Федеральный закон № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[4]. Этот закон изменил регулирование цен и тарифов, ранее установленное Президентом и Правительством Российской Федерации.

В постановлении Уставного суда Свердловской области от 3 октября 2002 г. сказано, что вопрос регулирования размера платы за проезд в общественном транспорте не относится к вопросам местного значения. Данное утверждение опровергнуто судебной практикой. Ст. 30 Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено право органов местного самоуправления в соответствии с законом создавать муниципальные предприятия. В соответствии со ст. 31 названного закона органы местного самоуправления осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) на предприятиях, учреждениях и организациях, находящихся в муниципальной собственности, определяют цели, условия и порядок их деятельности, утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Поскольку вопросы организации транспортного обслуживания населения относятся к вопросам местного значения (подп. 20 п. 2 ст. 6 Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), регулирование цен и тарифов на транспортные услуги, оказываемые различным группам потребителей, в том числе населению, осуществляется органами местного самоуправления в соответствии со ст. 31 вышеуказанного закона.

Верховный Суд Российской Федерации считает правомерным установление органами местного самоуправления цен (тарифов, стоимости) на продукцию (услуги) предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, и рассматривает это как законодательное наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по регулированию цен и тарифов.


Такой подход содержится в Определении Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2003 г. № КАС 03-27 относительно коммунального обслуживания населения: «Довод кассационной жалобы о том, что в силу п. 1 ст. 424 ГК РФ при определении цены, по которой оплачивается исполнение договора, в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.) устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами, не свидетельствует о незаконности принятого решения Верховного Суда РФ, поскольку наличие данной нормы Гражданского кодекса РФ не исключает возможности в установленном законом порядке (на что указано в обжалуемом решении и в настоящем определении) наделения органов местного самоуправления полномочиями по определению ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги».

Этот подход должен полностью распространяться на транспортные услуги. Поскольку такое правомочие органов местного самоуправления установлено в федеральном законе, какого-то дополнительного наделения «государственными полномочиями» в данном случае не требуется. Закон содержит все необходимые положения.

В Конституции Российской Федерации однозначно разрешена коллизия норм, содержащихся в постановления Правительства Российской Федерации и указах Президента Российской Федерации, с одной стороны, и в федеральных законах ? с другой. Согласно ст. 4 Конституции «федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации».

Следовательно, право органов местного самоуправления на регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в муниципальной собственности, основано на положениях действующего законодательства Российской Федерации.

2.2.2. Отсутствие формализованных целей регулирования пассажирских перевозчиков

Прежде всего, необходимо отметить, что в рамках существующих взаимоотношений с муниципалитетом (собственником имущества) и муниципальными предприятиями пассажирского транспорта не определены цели функционирования последних.


Как результат, в системе тарифного регулирования отсутствуют формализованные цели регулирования предприятий пассажирского транспорта, необходимые для того, чтобы можно было установить взаимные обязательства сторон по их достижению.

В настоящее время образование тарифа на пассажирские перевозки по всем видам сообщений происходит по принципу «издержки плюс рентабельность», т.е. к расчетной себестоимости услуги прибавляется определенный процент рентабельности и исходя из этого формируются итоговые значения тарифов. Такая система, основанная на затратных принципах формирования тарифов, никоим образом не стимулирует транспортные предприятия к снижению себестоимости. Действительно, если транспортное предприятие снизит себестоимость пассажирской перевозки, то в рамках существующей системы тарифного регулирования тариф также будет снижен. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается как определенный процент от себестоимости, то снижение издержек приведет и к снижению абсолютной величины включаемой в тариф прибыли. В результате транспортное предприятие оказывается заинтересованным в росте себестоимости.

2.2.3. Несоответствие структуры тарифа реальным финансовым потребностям перевозчиков

В настоящее время структура тарифа, устанавливаемого пассажирским перевозчикам, в подавляющем большинстве случаев не соответствует реальным финансовым потребностям пассажирских перевозчиков. Причины этого кроются в нескольких обстоятельствах.

Во-первых, для определения тарифов подавляющим большинством пассажирских перевозчиков используется нормативная себестоимость, которая, как правило, весьма существенно отличается от фактических затрат перевозчика, связанных с предоставлением услуги по пассажирским перевозкам. При использовании отраслевых нормативов не учитываются специфика деятельности конкретного перевозчика (например, состояние его основных фондов), а также реальные потребности, которые могут быть как выше, так и ниже нормативных величин. Кроме того, некоторые статьи затрат, в частности общехозяйственные затраты, практически не поддаются нормированию.



Во-вторых, реалии российского бухгалтерского учета таковы, что себестоимость услуг пассажирских перевозчиков представляет собой величину, имеющую очень мало экономического смысла и не отражающую реальных затрат перевозчика по оказанию услуги. Фактически себестоимость – это достаточно субъективное понятие, зависящее от изменений в нормативной правовой базе.

В-третьих, составной частью себестоимости является амортизация. Экономический смысл амортизационных отчислений заключается в том, что это финансовые ресурсы, которые должны быть потрачены на восстановление основных фондов перевозчика к концу отчетного периода до того состояния, в котором они находились в начале отчетного периода. Если учесть, что абсолютная величина амортизационных отчислений рассчитывается на основе балансовой стоимости основных средств и нормативных значений процента амортизационных отчислений, то можно с уверенностью говорить, что эта величина не будет соответствовать реальным потребностям перевозчика. К тому же использование включаемых в тариф амортизационных отчислений никак не регламентируется.

В-четвертых, при формировании тарифа не учитываются реальные потребности перевозчика в прибыли. Ряд необходимых расходов перевозчика (например, часть процентов по обслуживанию полученных займов) может быть произведена только из прибыли. Если включаемую в тариф прибыль рассчитывать как определенный процент от себестоимости, то ее величины может не хватить для финансирования необходимых расходов. Возможна и обратная ситуация, когда перевозчик будет получать необоснованно большую прибыль. Помимо этого, в рамках существующей системы тарифного регулирования не определяются цели использования включаемой в тариф прибыли.

2.2.4. Отсутствие учета реального уровня платежеспособности населения

Существующие процедуры формирования тарифов, как правило, не учитывают фактора платежеспособности населения и финансовых возможностей бюджета. Не учитываются и требования потребителей к качеству оказываемых услуг. Недооценка реальной платежеспособности населения увеличивает нагрузку на бюджет в виде дотаций предприятиям городского пассажирского транспортного комплекса.


Неучет возможностей бюджета приводит к тому, что муниципальные предприятия городского пассажирского транспортного комплекса хронически не получают из него требующихся им финансовых ресурсов.

2.2.5. Отсутствие методологии определения единого тарифа для нескольких перевозчиков

Отсутствие методологии определения тарифа на услуги по транспортному обслуживанию населения, предоставляемые на территории муниципального образования несколькими пассажирскими перевозчиками, приводит к тому, что утверждаемый тариф не формирует реального объема финансовых средств, необходимого для предоставления услуги в пределах муниципального образования.

2.2.6. Высокая политизированность тарифообразования

В существующей системе вопросы образования тарифов на услуги по транспортному обслуживанию населения часто являются инструментом достижения политических целей глав местного самоуправления или депутатского корпуса. Обещания не повышать тарифы на пассажирские перевозки в ходе предвыборной борьбы — более чем распространенное явление. В результате принимаемых популистских решений пассажирские перевозчики не получают достаточных для нормальной работы финансовых ресурсов. Это приводит к ухудшению технического состояния их основных средств и снижению качества предоставляемых услуг.

2.2.7. Низкий уровень формализации процедуры тарифного регулирования

Тарифы, как правило, устанавливаются на неопределенный срок. Кроме этого, в рамках существующей системы тарифного регулирования не решены процедурные вопросы, а именно: в большинстве случаев отсутствуют формализованные причины для пересмотра тарифов, существующая процедура рассмотрения заявки пассажирского перевозчика на пересмотр тарифа непрозрачна и не позволяет при установлении тарифа согласовать интересы всех заинтересованных сторон. В результате создается ситуация экономической неопределенности как для потребителей, так и для пассажирских перевозчиков.

Тезаурус нормативных правовых

Одним из проявлений несовершенства действующего федерального законодательства является отсутствие в нем единого понятийного аппарата. Вот лишь некоторые вопросы, на которые действующее федеральное законодательство не дает ответа:

какая услуга предоставляется пассажирскими перевозчиками: «пассажирская перевозка», «коммерческая пассажирская перевозка», «перевозка транспортом общего пользования», «маршрутная пассажирская перевозка», «организованная пассажирская перевозка» или какая-то иная?

что такое «транспортное обслуживание населения»?

кто является пассажиром?

равноценны ли понятия «городской пассажирский транспорт», «городской общественный транспорт», «маршрутный пассажирский транспорт», «пассажирский транспорт общего пользования» и «городской пассажирский транспортный комплекс»?

Следствием несовершенства действующего федерального законодательства являются многочисленные попытки органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации ввеcти формулировки, трактующие те или иные термины, используемые в региональных нормативных правовых актах по вопросам организации транспортного обслуживания населения.

В Институте экономики города был проведен сравнительный анализ терминов, используемых в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации по вопросам организации транспортного обслуживания населения, на примере законов субъектов Российской Федерации о городском пассажирском транспорте. Результаты анализа представлены в приложении 6. Как видим, во многих случаях законодательные органы власти субъектов Российской Федерации дают если не принципиально различные, то, по крайней мере, отнюдь не единые определения большинства терминов, используемых в нормативных правовых актах по вопросам организации транспортного обслуживания населения. Приведем лишь несколько наиболее ярких примеров.

1. Для законодателей Белгородской области багажом является «имущество, отправляемое пассажиром на основании дополнительного соглашения с перевозчиком и следующее в том же направлении, что и пассажир», тогда как для законодателей Алтайского края багаж — это любые «вещи (весом и объемом свыше установленной нормы ручной клади), принадлежащие пассажиру».


Таким образом, законодатели этих субъектов Российской Федерации применяют принципиально различные критерии для определения одного и того же термина: для законодателей Алтайского края главным является то, что вещи, относимые к багажу, должны превышать по весу установленную норму ручной клади, а для законодателей Белгородской области вес вещей не имеет значения, а главным критерием является то, что имущество, относимое к багажу, перевозится по отдельному соглашению с перевозчиком.

2. Законодатели Кабардино-Балкарской Республики под тарифом понимают «провозную плату за проезд одного пассажира и провоз одного места багажа на единицу расстояния»; законодатели Ивановской области предполагают, что тарифом является «установленная величина оплаты перевозки пассажира и багажа на единицу расстояния и времени», а законодатели Республики Бурятия и Воронежской области под тарифом подразумевают «свод ставок оплаты перевозки пассажиров и багажа».

3. Законодатели Белгородской области считают, что паспорт маршрута должен характеризовать «маршрут, наличие линейных сооружений, остановочных пунктов, расстояние между ними, стоимость проезда, состояние дороги», а законодатели Волгоградской области своим нормативным правовым актом установили, что паспорт маршрута должен, помимо вышеперечисленного, характеризовать еще и «схему движения на маршруте».

4. Для законодателей Волгоградской области перевозчиком является «юридическое или физическое лицо, осуществляющее деятельность по перевозке пассажиров», тогда как законодатели Ставропольского края полагают, что перевозчиком может являться «юридическое или физическое лицо, выполняющее заказ на осуществление пассажирских перевозок».

5. Законодатели Новосибирской области полагают, что пассажирский транспорт представляет собой лишь совокупность транспортных средств, тогда как подавляющее большинство остальных представителей законодательных органов субъектов Российской Федерации подразумевают под пассажирским транспортом «систему материальных (транспортные средства, здания, сооружения, оборудование и прочее), финансовых, трудовых и организационных ресурсов, предназначенных для обеспечения перевозок пассажиров».

Перечисление подобных несоответствий можно было бы продолжить, однако суть проблемы ясна и на вышеприведенных примерах: принимая одинаковые, судя по названиям, законы о городском пассажирском транспорте, которые, в соответствии с преамбулами данных законов, основаны на действующих федеральных нормативных правовых актах, законодатели субъектов Российской Федерации, по сути дела, регулируют разные виды услуг, оказываемые разными хозяйствующими субъектами в разных целях и на разных условиях.

Требования к персоналу перевозчика

Перевозчики, предоставляющие услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, обязаны:

обеспечить соответствие персонала квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении соответствующих перевозок автомобильным транспортом <10, п. 3в>; обеспечить подбор и распределение водителей для работы на различных категориях транспортных средств, маршрутах и видах перевозок с учетом квалификации, опыта и стажа работы, дисциплинированности <4, п. 2.3.1; 6, п. 2.2, подп. 1>.

Лицо, претендующее на работу в качестве водителя в организации, предоставляющей услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, может быть принято на эту работу при условии <5, п. 3.1.1>:

наличия у него водительского удостоверения на право управления транспортным средством соответствующей категории; наличия документа о прохождении в установленные сроки медицинского освидетельствования; соответствия его квалификации, опыта работы и иных профессиональных характеристик требованиям, установленным для конкретного вида перевозок.

С целью проверки соответствия водителя поручаемой ему работе по безопасному осуществлению маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом он может быть принят на работу с испытательным сроком в соответствии с действующим законодательством о труде <5, п. 3.1.1>.

Руководители и специалисты организации, предоставляющей услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, связанные с обеспечением безопасности дорожного движения при оказании услуг, должны иметь высшее или среднее специальное образование автомобильного профиля либо пройти специальную квалификационную подготовку в установленном порядке, а также иметь документальное подтверждение того, что они прошли аттестацию на соответствие должности. К таким категориям сотрудников организации относятся:

руководитель организации или его заместитель, отвечающий за безопасность дорожного движения при оказании услуг; руководители подразделений, отвечающие за организацию перевозок, поддержание автотранспортных средств в технически исправном состоянии, обеспечение профессиональной пригодности персонала, организацию мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения (начальники отделов эксплуатации, безопасности дорожного движения, технического контроля, колонн, маршрутов, отрядов и т.п.); диспетчеры, механики (мастера) колонн, отрядов, механики отделов технического контроля и т.д. <14, п. 4.2.4>.

Организация, предоставляющая услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, осуществляет учет данных о квалификации водителя, общем стаже его водительской деятельности и на определенных типах транспортных средств, сроках прохождения медицинского освидетельствования, участии в дорожно-транспортных происшествиях, допущенных нарушениях правил дорожного движения, фактах лишения права управления транспортным средством, отстранения от работы на линии из-за алкогольного опьянения или последствий алкогольной интоксикации, перерывах в водительской деятельности, работе по совместительству <5, п. 3.1.2>.

Требования по информационному обеспечению водителей

Перевозчики, предоставляющие услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, обязаны обеспечивать водителей оперативной информацией об условиях движения и работы на маршруте путем проведения инструктажей, включающих сведения <5, п. 3.4.1>:

об условиях движения и наличии опасных участков, мест концентрации дорожно-транспортных происшествий на маршруте; о состоянии погодных условий; о режимах движения, организации отдыха и приема пищи; о порядке стоянки, охраны транспортных средств; о расположении пунктов медицинской и технической помощи постов Государственной инспекции по безопасности дорожного движения, диспетчерских пунктов, автовокзалов и автостанций; мест скопления людей; об изменениях в организации перевозок пассажиров и грузов, о порядке проезда железнодорожных переездов и путепроводов; об особенностях перевозки детей; об особенностях обеспечения безопасности движения и эксплуатации транспортных средств при сезонных изменениях погодных и дорожных условий; об изменениях в нормативно-правовых документах, регулирующих права, обязанности, ответственность водителей по обеспечению безопасности дорожного движения.

Владельцы автобусов обязаны обеспечить каждого водителя, выполняющего маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом <5, п. 5.7.4; 6, п. 5.2.3>:

графиком движения на маршруте с указанием времени прохождения остановок, населенных пунктов и других ориентиров, времени и мест остановок в пути на отдых, обед и ночлег; схемой маршрутов с указанием опасных участков; иными документами, предусмотренными действующими нормативными правовыми актами <6, п. 2.3.6; 4, п. 2.6.5>.

Перевозчики обязаны регулярно обеспечивать водителей, выполняющих маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом:

необходимой оперативной информацией об условиях движения на маршруте перевозки <4, п. 2.3.4; 6, п. 2.2, подп. 7, п. 2.3.4>; информацией о причинах и обстоятельствах возникновения дорожно-транспортных происшествий, нарушений Правил дорожного движения и других норм безопасности движения <4, п. 2.3.3>.

Требования по обеспечению безопасности движения

Ответственность за организацию работы перевозчиком – юридическим лицом по обеспечению безопасности дорожного движения возлагается на руководителя организации либо назначенного на должность, связанную с обеспечением безопасности движения транспортных средств, исполнительного руководителя или специалиста <5, п. 1.6>.

Перевозчик – юридическое лицо обязан:

обеспечить наличие в штате должностных лиц, ответственных за обеспечение безопасности дорожного движения <10, п. 3г; 5, п. 2.2, подп. 1>; назначать на должности исполнительных руководителей и специалистов, связанные с обеспечением безопасности движения, лиц, прошедших специальную подготовку, подтвержденную соответствующими документами. Лица, занимающие должности, связанные с обеспечением безопасности движения, должны проходить периодическую аттестацию на право занятия этих должностей в установленном порядке <5, п. 2.2, подп. 3; 4, п. 2.2>; разрабатывать для всех работников, деятельность которых влияет на обеспечение безопасности дорожного движения, должностные инструкции, устанавливающие их обязанности по предупреждению дорожно-транспортных происшествий, и осуществлять контроль за исполнением данных инструкций <4, п. 2.2>; обеспечить регулярный контроль выполнения должностными лицами и работниками возложенных на них обязанностей по обеспечению безопасности движения со стороны руководителя организации или специально назначенных должностных лиц (служб) организации <5, п. 2.2, подп. 2>; организовать контроль за соблюдением водителями требований по обеспечению безопасности автобусных перевозок <6, п. 2.2, подп. 7>; обеспечить необходимыми нормативно-правовыми документами, методическими и информационными материалами, наглядной агитацией, оборудованием, приборами, помещением для осуществления деятельности по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий <5, п. 2.2, подп. 6, 7>; обеспечить ежегодное планирование мероприятий, направленных на устранение причин и условий дорожно-транспортных происшествий, в которых участвовали транспортные средства организации, нарушений Правил дорожного движения и других норм безопасности <5, п. 2.2, подп. 5>; обеспечить учет обнаруженных водителями на маршрутах недостатков в организации и регулировании движения, состоянии и обустройстве дорог, улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов, трамвайных путей, остановок пассажирского транспорта <5, п. 5.3>; обеспечить проведение служебного расследования, учета и анализа дорожно-транспортных происшествий, в которых участвовали транспортные средства организации, нарушений водителями и работниками организации установленных нормативными документами требований безопасности движения, выявление причин, способствующих их возникновению <5, п. 2.2, подп. 4>.

С целью повышения ответственности водителей за выполнение требований по безопасности дорожного движения перевозчик – юридическое лицо <5, п. 3.4.3>:

осуществляет контроль за соблюдением водителями Правил дорожного движения, трудовой дисциплины, Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, Правил технической эксплуатации подвижного состава, времени выхода и возвращения с линии, расписаний движения, а также за наличием и состоянием водительских удостоверений перед выпуском транспортных средств на линию; организует в соответствии с действующими нормативными документами учет и анализ дорожно-транспортных происшествий, совершенных водителями организации, нарушений водителями и работниками организации требований безопасности движения, выявленных как сотрудниками Государственной автомобильной инспекции, так и работниками организации; оперативно доводит до водителей сведения о причинах и обстоятельствах возникновения дорожно-транспортных происшествий, нарушений Правил дорожного движения и других норм безопасности движения водителями организации. При выявлении на маршруте недостатков в состоянии, оборудовании и содержании дорог, улиц, искусственных сооружений и т.д., угрожающих безопасности движения, перевозчики обязаны до устранения недостатков в зависимости от обстоятельств <5, п. 5.2, абз. 6; 4, п. 2.6.1, абз. 2>:

не открывать движение на маршруте перевозок; прекращать движение на действующем маршруте или изменять маршрут; устанавливать пониженные скоростные режимы движения на маршруте; снабжать водителей информацией о наличии опасных участков. Перевозчикам запрещается в какой бы то ни было форме понуждать или поощрять водителей к нарушению ими требований безопасности дорожного движения <5, п. 5.1>.

Требования по обеспечению охраны транспортных средств

Перевозчики обязаны обеспечить охрану транспортных средств, используемых для предоставления услуг по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, для исключения возможности самовольного их использования водителями перевозчика, а также посторонними лицами или повреждения транспортных средств <5, п.4.6; 4, п. 2.5.6>.

Требования по охране окружающей среды

Перевозчик должен обеспечить следующие требования охраны окружающей среды <14, п. 6.1>:

соблюдение установленных экологических норм и нормативов (водопотребление и водоотведение, предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в сбрасываемых производственных и хозяйственно-бытовых водах, выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, в том числе от автотранспортных средств, шумовое воздействие и пр.); проведение организационно-хозяйственных, технических и иных мероприятий для обеспечения условий и требований по предупреждению ухудшения характеристик окружающей среды (проведение ремонтно-обслуживающих воздействий, включая мойку, в неположенных местах, разжигание костров для подогрева двигателей, выпуск газа из баллонов газобаллонных автомобилей в атмосферу, движение автотранспортных средств по травяному и другому растительному покрову, загрязнение проезжей части и прилегающих к ней территорий бытовым и производственным мусором, движение по неустановленным маршрутам в природоохранных зонах, несанкционированная утилизация отходов от автотранспортной деятельности и пр.) и ликвидация этих последствий; обучение персонала в области охраны окружающей среды и распределение ответственности персонала за действия, приводящие к загрязнению окружающей среды; обеспечение бесперебойной работы и поддержание в исправном состоянии установок, приборов и устройств, используемых при осуществлении мероприятий по охране окружающей среды.

Перевозчик должен обеспечивать документальное подтверждение соответствия деятельности, связанной с предоставлением услуг по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, установленным экологическим требованиям (наличие экологического паспорта, наличие разрешения на предельно допустимые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, сбросы загрязненной воды, ведение государственной отчетности по экологии и пр.) <14, п. 6.1>.

Требования по проведению медицинского освидетельствования водителей

Перевозчики, предоставляющие услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, обязаны:

организовать проведение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей автобусов, задействованных на выполнении маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом. В случаях, когда водитель начинает рабочий день (смену) или заканчивает его вне производственных территорий владельца автобусов, перевозчик обязан обеспечить проведение указанных медосмотров через автовокзалы, автостанции и иные юридические лица, обладающие соответствующей базой <6, п. 2.2, 2.3.2, подп. 4.5; 4, п. 2.3.7>; отстранять от управления транспортными средствами водителей, находящихся в состоянии алкогольного, наркотического, иного опьянения или в болезненном состоянии <4, п. 2.3.8>.

Перевозчик – юридическое лицо обеспечивает прохождение водителями обязательного периодического медицинского освидетельствования в сроки, устанавливаемые Министерством здравоохранения Российской Федерации. Руководитель организации имеет право в случае сомнения в состоянии здоровья водителя направить его на медицинское освидетельствование ранее установленных сроков <5, п. 3.3.1>.

В организации, предоставляющей услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, должен осуществляться контроль за соблюдением сроков прохождения периодических медицинских освидетельствований. Водитель-предприниматель несет личную ответственность за своевременное прохождение медицинского освидетельствования <5, п. 3.3.1>.

В организации, предоставляющей услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, необходимо обеспечить учет и анализ данных медосмотров водителей с целью выявления водителей, склонных к злоупотреблению алкогольными напитками, употребляющих наркотические средства, страдающих хроническими заболеваниями. Водитель-предприниматель руководствуется п. 2.7 Правил дорожного движения <5, п. 3.3.3>.

Требования по проведению стажировок и инструктажей водителей

Перевозчики обязаны организовать проведение ежегодных занятий и обеспечить условия для повышения уровня знаний и профессионального мастерства водителей по программе в соответствии с установленными нормами <4, п. 2.3.5; 6, п. 2.2, подп. 3>. Ежегодные занятия по повышению профессионального мастерства водителей должны включать проверку знаний правил дорожного движения, правил перевозки пассажиров и багажа на автомобильном транспорте, изучение типичных дорожно-транспортных ситуаций повышенной опасности, основ безопасного управления автобусом в сложных дорожных и метеорологических условиях, приемов оказания доврачебной помощи пострадавшим, порядка эвакуации пассажиров при дорожно-транспортном происшествии <6, п. 2.3.5>. При наличии на маршрутах перевозок железнодорожных переездов владельцы автобусов организуют и проводят инструктажи водителей об обеспечении безопасности движения через железнодорожные переезды <6, п. 2.3.4>.

Лица, впервые нанимаемые на работу в качестве водителя после окончания учебы, а также водители, имевшие перерыв в водительской деятельности более одного года, водители, переведенные на новый тип транспортного средства или новый маршрут перевозок пассажиров, могут быть допущены к управлению транспортными средствами только после прохождения стажировки <5, п. 3.1.3; 4, п. 2.3.2; 6, п. 2.2, подп. 2>. Продолжительность стажировки, объемы и содержание определяются в зависимости от стажа работы и срока перерыва в работе, типа транспортного средства, категории маршрута в соответствии с действующими нормативными документами <5, п. 3.2.1>. Стажировка должна проводиться в реальных условиях движения, при осуществлении регулярных пассажирских перевозок только на тех типах транспортных средств и на тех маршрутах, на которых водитель в дальнейшем будет работать самостоятельно. Проведение стажировки обеспечивается собственными силами или путем заключения договоров на проведение стажировки с организацией или индивидуальным предпринимателем, имеющими свидетельство (лицензию) на право стажировки водителей <5, п. 3.2.2, 3.2.3>.

Требования по соблюдению расписания движения на маршрутах пассажирского автомобильного транспорта

Перевозчики обязаны разрабатывать графики (расписания) движения на основе нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами и с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами <6, п. 5.2.2>. Нормирование скоростей осуществляется перед открытием маршрутов регулярных перевозок, а также на действующих маршрутах <5, п. 5.7.3>.

Нормативы скорости (времени) движения должны обеспечивать безопасные режимы движения транспортных средств в реальных условиях движения на маршруте. Графики выпуска транспортных средств на линию должны формироваться с учетом изменения пассажиропотоков по дням недели и часам суток в целях обеспечения перевозок пассажиров без нарушения норм вместимости транспортных средств <5, п. 5.7.3>.

Перевозчики обязаны устанавливать графики выпуска автобусов на линию с учетом изменения пассажиропотоков по дням недели и часам суток в целях обеспечения перевозок пассажиров без нарушения норм вместимости <6, п. 5.2.4>. Они также должны контролировать выполнение всех рейсов, предусмотренных расписанием, анализировать причины возникающих отклонений и при необходимости корректировать расписания (изменять время движения на маршруте, его участках) <6, п. 5.9>. Запрещается: отклонение от заранее согласованных (утвержденных) маршрутов движения автобусов, производство остановок в местах, не предусмотренных графиком движения, превышение установленных скоростных режимов движения <6, п. 5.8>. При неблагоприятных изменениях дорожных или метеорологических условий, создающих угрозу безопасности перевозок пассажиров (разрушение дорожного покрытия, гололедица, сильный туман, заносы и т.д.), организации, осуществляющие маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом, обязаны провести оперативную корректировку графиков (расписаний) движения в сторону снижения скорости или отменить график движения, а при необходимости не допустить к выезду на линию или обеспечить иным образом прекращение движения транспортных средств <5, п. 5.7.6>.

Требования по соблюдению режима труда и отдыха водителей

Перевозчик обязан:

соблюдать установленные законодательством Российской Федерации режимы труда и отдыха водителей <6, п. 2.2; 4, п. 2.3.6>; вести учет рабочего времени водителей, показателей безопасности дорожного движения в пределах отчетности, утвержденной в установленном порядке <4, п. 2.6.2>; не допускать сокращения предусмотренного графиком времени отдыха водителей, прибывших в промежуточный или конечный пункт маршрута (автовокзал, автостанцию) с нарушением этого графика. Если время опоздания не позволяет соблюсти установленную продолжительность рабочего времени, перевозчик обязан организовать укороченный рейс, заменить водителя или изыскать иное решение, исключающее управление автобусом водителем сверх нормативной продолжительности рабочей смены <6, п. 5.10>.

Организация, осуществляющая маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом, обязана обеспечить условия для питания и отдыха водителей на маршрутах регулярных перевозок <5, п. 5.4>.

Режимы труда и отдыха водителей должны быть установлены в соответствии с нормами, определяемыми трудовым законодательством и Положением о рабочем времени и времени отдыха водителей: с учетом этих норм должны быть составлены графики работы водительского состава, расписания и графики движения транспортных средств, организованы контроль за соблюдением установленного режима работы водителей, ведение документации по учету рабочего времени и времени отдыха <5, п. 3.3.2>.

Контроль за соблюдением установленного законодательством Российской Федерации режима труда и отдыха водителей осуществляется перевозчиками, автовокзалами, пассажирскими автостанциями, расположенными на маршрутах маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, органами Государственной инспекции по безопасности дорожного движения, Российской транспортной инспекции <5, п. 2.3.3>.

Требования по техническому обслуживанию и техническому осмотру автобусов

Техническое состояние и оборудование автобусов, задействованных на выполнении маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, должно отвечать установленным требованиям по безопасности движения <6, п. 2.3.1; 5, п. 4.2>.

Перевозчики, предоставляющие услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, обязаны:

соблюдать правила технической эксплуатации транспортных средств, инструкции предприятий-изготовителей по эксплуатации транспортных средств <5, п. 4.2>; обеспечить контроль технического состояния автобусов перед выездом на линию и при возвращении к месту стоянки <4, п. 2.5.4>; проводить технический осмотр автобусов в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами <4, п. 2.5.2, 2.5.3; 6, п. 32>; обеспечить проведение технического обслуживания и ремонта автобусов, задействованных на выполнении маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами <6, п. 3.2; 4, п. 2.5.2>; своевременно устранять технические неисправности автобусов <4, п. 2.5.5>, обеспечить учет неисправностей и их устранения <5, п. 4.4>.

Должностные лица перевозчика – юридического лица, ответственные за техническое состояние транспортных средств, обязаны делать в путевом листе отметки о технической исправности автобусов <5, п. 4.3>.

Организации, выполняющие техническое обслуживание и ремонт автобусов, должны иметь сертификат на услуги по техническому обслуживанию и ремонту, подлежащие обязательной сертификации <5, п. 4.2>.

Требования по установке и использованию контрольно-кассовых машин

Пассажирские перевозчики, предоставляющие услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, кроме услуг по пассажирским перевозкам маршрутными такси, могут осуществлять денежные расчеты с населением без контрольно-кассовых машин при условии выдачи проездных билетов по формам, утвержденным Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Государственной межведомственной экспертной комиссией по контрольно-кассовым машинам <11; 12, гл. 21, ст. 149, п. 7; 13>.

Требования, предъявляемые к автобусам, выполняющим маршрутные пассажирские перевозки

Перевозчики обязаны обеспечить соответствие автотранспортных средств, используемых для выполнения маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, в том числе находящихся в технической эксплуатации на основании договора аренды или на ином законном основании, требованиям, установленным для осуществления соответствующих перевозок автомобильным транспортом и допуска автотранспортных средств к эксплуатации <10, п. 3б>.

Автобусы, используемые для выполнения маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, должны пройти государственный технический осмотр, быть зарегистрированы в органах Государственной инспекции по безопасности дорожного движения и иметь лицензионную карточку установленного образца <4, п. 2.4; 5, п. 4.1>.

Перевозчики обязаны выбирать тип и марку автобусов в зависимости от вида перевозок с учетом дорожных и погодно-климатических условий. Весовые (полная масса и нагрузка на ось) и габаритные параметры автобусов должны соответствовать фактической технической категории дорог на маршрутах перевозок, грузоподъемности и габаритам расположенных на них мостов, эстакад, путепроводов, других искусственных сооружений. Указанные характеристики дорог и параметры искусственных сооружений выдаются дорожными, коммунальными, иными организациями, в ведении которых эти дороги и сооружения находятся. При наличии на автобусном маршруте участков автомобильных дорог разных категорий и мостов с различной грузоподъемностью автобусы выбираются из расчета пропуска по участку дороги низшей категории и наименьшей грузоподъемности моста <6, п. 5.2.4; 6, п. 4.5, 5.7.5>.

В процессе выполнения маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом количество пассажиров в автобусе не должно превышать предельной вместимости, указанной в технической характеристике автобуса данной марки <6, п. 5.3>.

Техническое состояние автобусов, используемых для выполнения маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, должно соответствовать ГОСТ 25478-91 «Автотранспортные средства. Требования к техническому состоянию по условиям безопасности движения. Методы проверки», инструкциям предприятий-изготовителей по эксплуатации автотранспортных средств, другим нормативам и стандартам, устанавливающим требования безопасности к техническому состоянию транспортных средств <4, п. 2.5.1>.

Перевозчик в процессе работы может заменить автотранспортное средство, работающее на маршруте, на другое транспортное средство, соответствующее требованиям лицензирования, согласовав данную замену с МОУ ГПТ <6, п. 1.6, 3.1, 5.9; 3, п. 51>.

Требования, предъявляемые к информационному обеспечению деятельности перевозчика

Перевозчик обязан своевременно предоставлять пассажиру необходимую и достоверную информацию об услугах по маршрутным перевозкам автомобильным транспортом, обеспечивающую возможность их правильного выбора <9, ст.10>.

Пассажиры вправе требовать от перевозчика предоставления необходимой и достоверной информации о перевозчике, режиме его работы и предоставляемых им услугах <9, ст. 8, абз. 1>. Указанная информация в наглядной и доступной форме доводится до сведения пассажиров в соответствии с требованиями, установленными федеральным законодательством по вопросам транспортного обслуживания населения <9, ст. 8, абз. 2>.

В салоне автотранспортного средства, выполняющего маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом, должен быть размещен следующий справочно-информационный материал:

условия предоставления услуг по маршрутным пассажирским перевозкам <9, ст. 10>; режим работы перевозчика <9, ст. 9, абз. 3, ст. 11>; информация о номере лицензии, сроке ее действия, а также об органе, выдавшем эту лицензию <9, ст. 9, абз. 3>; величина тарифа на маршрутные перевозки автомобильным транспортом по территории муниципального образования <9, ст. 10>; информация о правилах предоставления услуг по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом <9, ст. 10>; информация о водителе и кондукторе, работающих в данном транспортном средстве <9, ст. 10>; информация о наименовании перевозчика и юридическом адресе (для перевозчиков – юридических лиц), перевозчик – частный предприниматель должен предоставить информацию о государственной регистрации и наименовании зарегистрировавшего его органа <9, ст. 9, абз. 1, 2>; местонахождение организации, уполномоченной перевозчиком принимать претензии от пассажиров <9, ст. 10>.

Развитие городского пассажирского транспортного комплекса

Развитие городского пассажирского транспортного комплекса в условиях экономических реформ предопределило возникновение противоречий между характером взаимоотношений субъектов рынка транспортного обслуживания и правовой основой этих взаимоотношений. Главная причина указанного противоречия заключается в том, что действующие нормативные правовые акты, регламентирующие условия выполнения городских пассажирских перевозок, базируются на системе транспортного законодательства, сложившейся еще в дорыночный период. За всю историю формирования и развития комплекса городского пассажирского транспорта специальное транспортное законодательство как система взаимоувязанных норм, базирующихся на единых принципах, по ряду причин не сложилось.
Основные федеральные нормативные правовые акты по вопросам организации транспортного обслуживания населения <1, 2, 3>[1] были введены в действие еще в советские годы, как следствие, в них отсутствуют какие-либо упоминания о возможности организации пассажирских перевозок индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица. Более того, в этих нормативных правовых актах прямо указано, что их действие распространяется на «автотранспортные предприятия и организации Министерства автомобильного транспорта РСФСР».
С середины 1990-х годов федеральные нормативные правовые акты по вопросам организации транспортного обслуживания населения <4, 5, 6> стали распространять свое действие и на индивидуальных предпринимателей, однако посвящены они были исключительно вопросам обеспечения безопасности дорожного движения при выполнении маршрутных перевозок автомобильным транспортом и не давали ответа на вопрос, каковы полномочия органов местного самоуправления в сфере организации транспортного обслуживания населения. Еще одним недостатком действующего федерального законодательства является отсутствие четкого определения понятия «маршрутный таксомотор»[2]. Таким образом, частные пассажирские перевозчики работают в разрешенном виде пассажирских перевозок, однако требования к этому виду перевозок точно не сформулированы.


Анализ действующего федерального законодательства позволил выявить следующие основные обязанности пассажирских перевозчиков независимо от их формы собственности:
соблюдение порядка организации маршрутов перевозок пассажиров автомобильным транспортом;
согласование паспорта маршрута с муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом;
проведение регулярных обследований маршрута;
соблюдение требований по экипировке автобусов;
соблюдение режима труда и отдыха водителей;
соблюдение расписания движения;
соблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения;
соблюдение требований по охране транспортных средств;
соблюдение требований по техническому обслуживанию и техническому осмотру подвижного состава;
соблюдение требований по медицинскому осмотру и освидетельствованию водительского состава и т.д.
Указанное выше согласование паспорта маршрута с муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом – это единственная напрямую зафиксированная в действующем федеральном законодательстве возможность органов местного самоуправления каким-либо образом обеспечить регулирование деятельности частных пассажирских перевозчиков на маршрутах городского пассажирского транспортного комплекса. Однако в случае соответствия паспорта маршрута требованиям, изложенным в федеральном законодательстве (соответствие подвижного состава и проезжей части требованиям по безопасности дорожного движения, наличие расписания движения, разработанного самим перевозчиком), у муниципальных органов управления городским пассажирским транспортным комплексом нет каких-либо иных возможностей упорядочить работу частных пассажирских перевозчиков.
В связи с отсутствием в настоящее время необходимой для рыночных условий нормативно-правовой базы органы местного самоуправления многих муниципальных образований разрабатывают собственные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность городского пассажирского транспортного комплекса.


Впрочем, следует признать, что в большинстве муниципальных образований разработка нормативно-правовой базы по вопросам организации транспортного обслуживания населения еще далека от завершения.
В настоящей работе представлены методические рекомендации фонда «Институт экономики города» по следующим основным направлениям организации транспортного обслуживания населения муниципальных образований:
формирование принципов и методов организации транспортного обслуживания населения муниципального образования;
формирование политики тарифного регулирования хозяйствующих субъектов, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения;
формирование договорных отношений между муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом и пассажирскими перевозчиками всех форм собственности;
формирование конкурентных отношений в сфере транспортного обслуживания населения муниципальных образований.
Методические рекомендации сопровождаются разработанными в Институте экономики города для конкретных муниципальных образований Российской Федерации проектами нормативных правовых актов по указанной выше тематике:
проектом Положения об основах организации маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по территории муниципального образования;
проектом Положения о порядке конкурсного отбора пассажирских перевозчиков для выполнения муниципального заказа на осуществление социально значимых пассажирских перевозок по территории муниципального образования;
проектом Положения об основах тарифного регулирования транспортных услуг на территории муниципального образования;
Методическими рекомендациями по составлению заявки хозяйствующего субъекта на тариф по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом;
проектом договора на предоставление услуг по транспортному обслуживанию населения муниципального образования.
Помимо этого, в приложении представлена краткая характеристика судебной практики по вопросам нормативно-правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.

---

---